«Le premier ministre, seul pivot dans un système bloqué» - La Croix
«Le premier ministre, seul pivot dans un système bloqué»
Jérome Grondeux, historien et politologue , le 09/04/2014 à 12h27
« Chef de la majorité », simple arbitre ou « collaborateur », quelle place prévoient les institutions et la pratique du pouvoir pour le premier ministre?
Cinq jours après la nomination des ministres de Manuel Valls et à quelques heures de la nomination des secrétaires d'État du nouveau gouvernement, Jérome Grondeux, historien et politologue, analyse la nature et les limites de la fonction de premier ministre.
«Le tandem président-premier ministre est peut-être le talon d'Achille de notre Ve République. Mais n'en est-il pas devenu aussi la seule souplesse ?
À l'origine, dans le célébrissime discours de Bayeux de juin 1946, tout était simple : le président de la République devait, pour Charles de Gaulle, représenter la continuité de la nation, et avoir la charge « d'accorder l'intérêt général quant au choix des hommes avec l'orientation qui se dégage du Parlement. » Il devait servir d'arbitre « par le conseil » en temps normal, et souverainement dans les périodes de « grave confusion ». Élu par un collège bien plus large que le Parlement, car l'exécutif ne saurait procéder du législatif, il serait une personnalité détachée des partis. Dans ce contreprojet de 1946, le chef de l'État nomme les ministres, et d'abord le premier, qui conduit la politique du gouvernement. Nulle mention n'est faite alors de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, pierre de touche du régime parlementaire. Mais il est clair que le premier ministre doit représenter une majorité.
Nous sommes dans ce discours très proche du système de la Restauration et de la monarchie de Juillet, à cela près que le souverain est remplacé par un président élu au suffrage universel indirect, personnage métapolitique. Au moins le partage des tâches avec le premier ministre est-il clair.
Les institutions de 1958 procèdent en partie des idées exprimées lors du discours de Bayeux, en partie d'un compromis avec les parlementaires de la IVe République, par lesquels le général de Gaulle avait dû être dans un premier temps investi président du Conseil. La responsabilité gouvernementale y est présente, quoique rigoureusement encadrée : le gouvernement peut poser la question de confiance, mais l'Assemblée doit, pour le renverser, passer par la procédure contraignante de la motion de censure. Le premier ministre, qui, théoriquement, « détermine et conduit la politique de la nation », peut donc légitimement être considéré, sur le papier, comme le chef de la majorité parlementaire, mais il s'agit d'un chef que le président de la République choisit, et non pas de celui que la majorité se serait donné.
L'expression de « chef de la majorité » surnage encore aujourd'hui, alors qu'elle est devenue complètement irréaliste. Michel Debré fit lui-même l'expérience douloureuse du véritable équilibre des pouvoirs lorsqu'il fut remercié par le président en 1962 (ce qui n'est pas prévu par la Constitution) sans avoir été désavoué par l'Assemblée, et remplacé par Georges Pompidou, qui n'avait jamais été élu à aucun mandat. Paradoxalement, Pompidou est celui qui a réussi à devenir vraiment chef de la majorité, dans des circonstances exceptionnelles permettant au talent de cet autodidacte de la politique de se donner libre cours. Mais, en 1962, il était bien loin de l'être. Le premier ministre n'est donc pas « le chef de la majorité », il est celui qui doit parvenir à s'imposer à la majorité.
La réforme de 1962 a sauvé le régime tout en achevant sa transformation. 1962, c'est le deuil de l'ambition d'une présidence rassembleuse située au-dessus des clivages politiques. L'élu, et on le voit dès l'élection présidentielle de 1965 avec la mise en ballottage de Charles de Gaulle et la bonne performance de François Mitterrand, est celui d'une moitié de France contre l'autre. Sortant d'une âpre compétition politique qui passionne le plus souvent les Français, il n'est plus un arbitre, mais celui vers lequel se tournent les attentes et contre lequel se focalise la contestation. Le premier ministre peut servir de bouclier, mais il est de facto, selon la célèbre formule sarkozyenne, un « collaborateur », un relais plus ou moins efficace du président vers la majorité, un organisateur plus qu'un initiateur du travail gouvernemental. Et s'il veut être autre chose, ce sera très difficile.
Quand Pompidou, devenu président, remercie Jacques Chaban-Delmas en 1972, alors que celui-ci vient d'obtenir un vote de confiance du Parlement, quand le même Pompidou emploie l'expression de « majorité présidentielle », tout est dit.
La réforme de 2000, qui a institué le quinquennat, était destinée à éviter au maximum la cohabitation. Les présidentielles, les législatives dans la foulée, et tout est fixé pour cinq ans, sauf dissolution. La majorité présidentielle est installée et autosuffisante. Dans ce paysage, constituer, par exemple, un gouvernement d'union nationale qui procéderait dans un temps limité à des réformes indispensables est sinon impossible, du moins très compliqué. Nulle souplesse, ce qui a deux effets : un accroissement de la politisation des élections intermédiaires (locales et européennes), dont on voit bien qu'elles seules peuvent imposer des changements (limités) d'une part, et d'autre part la focalisation de l'opinion sur les éventuels remaniements ministériels, changements de gouvernement et changements de premier ministre.
Le premier ministre se trouve alors représenter et mettre en œuvre les seuls ajustements possibles quand le mécontentement risque de réduire le gouvernement à une semi-impuissance. Lui seul, s'il représente une orientation bien identifiée (c'est le cas de Manuel Valls) peut incarner de manière crédible des inflexions, voire des tournants stratégiques. Mais il doit le faire dans le cadre de la majorité présidentielle, et il lui est interdit d'en composer durablement une autre. La France résiste au bipartisme, mais le premier ministre ne peut en tirer parti ; Manuel Valls ne peut aujourd'hui transcender le clivage droite/gauche, alors que droite et gauche sont plus clivées que jamais. Incarner la seule souplesse du régime dans le cadre rigide du quinquennat, c'est une tâche indispensable, mais dont on mesure aujourd'hui toute la difficulté.»