经济法|深圳市自征地相关问题的分析与探讨
产生自征地的基础关系--“三方协议”属于什么性质
一、自征地的产生
根据《土地管理法》第四十六条的规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
因此而被征收为国有、由政府理清经济关系的地块一般被称为政府统征地。
1992年6月18日深圳市政府出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，在特区内实施城市化统征工作，通过征地补偿的方式将特区内土地全部征收为国有。
此为深圳市土地的第一次“统征”。
1993年7月14日深圳市政府出台283号文，依据当时宝安、龙岗两区经济发展的实际情况，将两区的土地划分为城市规划建成区及城市规划建成区外两个部分，并明确规定由深圳市规划国土部门派出机构对规划城市建成区内的土地实行统一征用，转为国有土地;而规划城市建成区外的土地仍属于集体土地。
换言之，此时的宝安、龙岗两区土地仍未全部转为国有土地。
此为深圳市土地的第二次“统征”。
2003年10月份，深圳市政府下发《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》(深府15号)的通知，通过将两区农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的方式，将两区的集体土地转为国有土地，并于2004年出台了《深圳市宝安龙岗两区城市化管理办法》(深府102号)，具体落实转地政策。
而自征地主要是产生于第二次“统征”，也就是1993年之后，“转地”之前，主要存在于宝安、龙岗两区(现为宝安、龙岗、龙华、光明新区、坪山新区、大鹏新区)。
二、自征地补偿协议书的常见类型
据笔者所见，自征地补偿协议书通常具有两种情形:
2.由深圳市规划国土局辖区分局与村集体经济组织签订，而且一般会要求村集体经济组织出具一份承诺书，承诺征地补偿费已由用地单位支付，因此产生的经济纠纷与国土部门无关。
但无论是哪种类型的自征地补偿协议书，一般均会约定以下几点内容:
1.深圳市规划国土局辖区分局需依法对村集体经济组织的土地进行征用(根据现行规定与法理，应为“征收”)。
2.征地补偿问题由村集体经济组织与用地单位协商解决，国土部门不作任何补偿。
3.本协议自协议当事人签字、盖章生效后，土地所有权属国家所有，任何单位及个人均无权干涉。
三、自征地补偿协议书的性质
根据自征地补偿协议书约定的内容可见，无论是哪种形式的自征地补偿协议书，都会涉及到三方关系:政府、村集体经济组织与用地单位。
这三方之间的权利义务关系具体如下:
2.在政府与用地单位之间，用地单位代政府向村集体经济组织履行支付征地补偿费的义务。
3.在村集体经济组织与用地单位之间，就补偿协议书而言，两者并不存在直接的法律关系，用地单位作为补偿协议书的第三人，向村集体经济组织代政府履行支付征地补偿费的义务。
根据上述分析可见，自征地补偿协议书实际上是由第三人履行的行政协议。
或有观点认为自征地补偿协议书涉及的法律关系并非单纯的征收补偿法律关系，而是上述所提到的三种法律关系的复合。
笔者认为上述观点有失偏颇。
四、自征地的性质与权利人
根据用地单位与村集体经济组织之间是否已理清经济关系，可以将自征地补偿协议书分为两种情况:
2.用地单位未与村集体经济组织理清经济关系，换言之，用地单位未代政府履行补偿义务。
现分别就上述两种情况下自征地的性质与权利人进行分析:
(一)若用地单位已代政府履行补偿义务，表明政府与村集体经济组织之间的征收补偿关系已经理清，此时自征地无疑应为国有土地，自征地所有权人应为国家。
(二)若用地单位未代政府履行补偿义务，表明政府与村集体经济组织之间的征收补偿关系未理清。
至于用地单位未代政府履行补偿义务，属于合同履行的问题。
在此情况下，自征地的所有权人为国家，至于具体的使用权人是谁，属于政府与用地单位之间的关系，与自征地补偿协议书无关。
上述讨论的是用地单位仍在使用土地，且有充足的证据材料证明用地单位已代为履行补偿义务或未代为履行补偿义务的理想情况，但在实际中，会面临一种特殊的情况:政府将自征地纳入土地整备范围，欲对权利主体进行补偿，但原来的用地单位现已查找不到，而土地由原农村集体经济组织继受单位(以下简称继受单位)继续占用。
笔者认为，继受单位的该主张实际上是关于补偿协议约定的义务未履行、其与政府之间的征收补偿法律关系未消灭的主张。
但是，考虑到自征地补偿协议书与传统的第三人履行合同有所不同，即传统的第三人履行合同的内容是由合同双方当事人协商确定的，而自征地补偿协议书的补偿内容与补偿标准由村集体经济组织与第三人用地单位协商确定，换言之，村集体经济组织在征地补偿协议中负有与用地单位协商的义务。
自签订补偿协议书至今，将近20年，村集体经济组织未及时就经济关系未理清一事向政府提出诉求，表明其对该事存在过错，应承担相应的责任。