朱杰进:新兴经济体与二十国集团的基础设施议程
虽然2014年G20布里斯班峰会建立了全球基础设施中心，2016年G20杭州峰会建立了全球基础设施互联互通联盟，但这些合作成果未能在随后的G20汉堡峰会、布宜诺斯艾利斯峰会上得到有效延续。
G20;新兴经济体;基础设施议程;全球经济治理体系改革
作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授
基础设施是印度、中国等新兴经济体偏好的一项议题，在经历了一段时间的博弈之后，该议题终于进入了G20峰会的议程，但基础设施议题在G20发展议程中的稳定性并不高。
本文旨在通过对G20基础设施议题历史演变的考察，分析新兴经济体在G20峰会中的议程推进能力，从而为新兴经济体参与全球经济治理体系改革提供政策启示。
基础设施进入G20发展议程
在2009年4月举行的G20伦敦峰会上，时任英国首相戈登·布朗全力以赴推动G20各国做出经济刺激计划，向市场发出“现在金融危机的形势已经被掌控”的信号。
G20伦敦峰会的目标就是出台巨额的经济刺激计划，显示出G20各国团结一致，为全球金融体系的稳定注入强劲动力。
但是在基础设施议题上，G20伦敦峰会成果中没有涉及。
G20伦敦峰会之后，全球金融市场逐步稳定下来。
实际上，在匹兹堡峰会之前，2009年7月，八国集团(G8)在意大利拉奎拉召开了峰会，并邀请中国、印度、巴西、南非、墨西哥等新兴经济体进行外围对话。
2010年6月，加拿大在多伦多举办了第四届G20峰会。
但是加拿大、英国仍然跟随美国的步伐，将汇率问题、全球经济再平衡以及相互评估进程(Mutual Assessment Process，简称MAP)作为峰会的主题，对基础设施议题刻意进行了忽视。
2010年11月，作为第一个非G7主办国，韩国举办了G20首尔峰会，并将基础设施正式列入了G20峰会的议程。
韩国将基础设施列为G20发展议程的首位，并建立了G20基础设施高级别专家小组，以审议多边开发银行推进基础设施投资的状况。
至此，“辛格倡议”开始在G20中正式落地。
中国推动建立了亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行，为发展中国家基础设施建设提供新的资金来源，对G20基础设施议程形成了有力补充。
G20基础设施议程的演进
虽然基础设施在2010年首尔峰会上正式进入了G20发展议程，但除2014年G20布里斯班峰会和2016年G20杭州峰会外，多数G20峰会在这个议程上均未能取得实质性成果。
同时，由于G20采取轮值主席国的制度，导致G20的基础设施议程缺乏延续性和稳定性。
2014年11月，澳大利亚担任G20的轮值主席国，认为G20的有效性正在大幅下降，未能实现新兴经济体对G20的预期;G20的发展议程已经被传统的国际发展议程所取代，而新兴经济体的失望情绪正在转化为创建专门从事基础设施投资的新型国际组织的热情。
2014年，这两家银行已经基本完成了筹建谈判，并于2015年开始正式运营。
与此同时，澳大利亚也意识到2014年世界经济面临减速的风险，开始认同印度、中国等新兴经济体的观点，提出G20需要刺激全球经济增长，尤其是需要推动基础设施建设。
作为G20在基础设施议程上最具实质性的成果，全球基础设施中心旨在通过分享其投资最佳实践信息、投资策略和风险管理工具，促进、优化政府和社会资本对基础设施领域的投资与合作。
具体来看，全球基础设施中心的主要功能是在基础设施投资者与项目之间牵线搭桥，解决数据缺失问题并改善项目信息渠道，其资源包括数据配置、评估工具、知识平台、项目渠道和先进做法等。
需要强调的是，虽然全球基础设施中心的建立在一定程度上缓解了基础设施投资领域的信息不对称，但仍然不能高估G20布里斯班峰会在基础设施领域所取得的成就。
2016年中国担任G20轮值主席国，基础设施成为G20杭州峰会的主要议程之一。
除此之外，中国还在G20杭州峰会上成功发起了“全球基础设施互联互通联盟倡议”，以加强基础设施互联互通项目的整体协调与合作。
虽然G20杭州峰会在基础设施议程上取得了丰硕成果，但在随后的几次G20峰会中，这一合作势头未能延续。
实际上，G20汉堡峰会并没有真正涉及基础设施议题。
在2018年G20布宜诺斯艾利斯峰会上，虽然轮值主席国阿根廷将基础设施纳入了会议议程，但主要是讨论如何撬动私人部门的资金来参与基础设施建设，强调要推动基础设施作为一种独立的资产类别。
在2019年G20大阪峰会上，主席国日本设置的核心议程是数字经济、自由贸易和气候变化，对于基础设施议程则片面强调了“高质量”和“高标准”。
2020年由于新冠肺炎疫情的暴发，G20利雅得峰会只能采取视频会议的形式，此次峰会虽然也涉及基础设施议程，但只是空洞地重提了2018年达成的《推动基础设施作为独立资产类别的路线图》和2019年达成的《G20高质量基础设施投资原则》，缺乏任何实质性的政策举措。
在全球疫情肆虐和世界经济深度低迷的背景下，如何应对疫情和重振经济应该成为当下G20议程的重点，但不容忽视的是，基础设施投资对疫情后重振世界经济本来可以发挥较大的逆周期作用，而利雅得峰会对基础设施议程显然缺乏足够的兴趣。
G20基础设施议程的前景展望
作为一项新兴经济体偏好的议题，基础设施一开始难以进入G20议程，进入后也难以保持延续，这实际上反映了当前G20全球经济治理体系的一大困境:新兴经济体在G20中的议程推进能力仍然有限，与G20戛纳峰会提出的“G20的创始精神是发达经济体与新兴经济体平等地参与全球经济治理”的目标相比，仍有相当的距离。
例如，发达国家偏好全球经济再平衡和汇率调整的议题，在G20峰会上领导人形成了初步共识，西方国家掌控的国际货币基金组织就会跟进，参与到“相互评估”和“参考性指南”的制定过程中，从而使议程的延续性大大增强;而新兴经济体偏好的基础设施议题，虽然发达国家在压力下同意建立G20全球基础设施中心，但该机制仅仅得到了澳大利亚、中国、韩国等少数几个国家的资金支持，其职能定位也仅限于缓解基础设施投资的信息不对称，难以维持G20基础设施议程的延续性。
进一步看，基础设施在G20中属于发展议程的一部分，而G20本身在发展议程上存在着先天不足。
而对新兴经济体来说，发展问题几乎覆盖了所有的政府部门，基础设施就是其中一个突出的问题，其核心是经济增长问题。
十分多样的代表结构使得成员国没有一个统一的部门来进行议程对接，凸显了基础设施议程在G20中的复杂性和困难性。