地方行政权力的‘域外’效力
地方行政权力的‘域外’效力 是调整行政组织、职权，行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的监督等行政关系的法律规范的总称。
【关键词】域外效力;行政性限制竞争;新领域;法律规制
行政限制性竞争，究其根本，在于行政权力对经济主体的经济活动进行干涉。
一般说来，经济主体的自由竞争是市场经济社会中的一般原则，然而随着市场经济发展的不断深入，市场不是万能的也逐渐被人们所接受，这就呼唤了另一种经济理论的诞生，为凯恩斯经济干预理论提供了素材和正当性论证，国家干预经济的手段是多种多样的，行政手段只是其中的一种，就行政性干涉手段而言，也存在复杂的现象。
国家对经济活动干预的基础是资源的合理配置，与人类对资源的需求而言，资源本身的存在永远是有限的，在这有限的资源中，就必须要做到可持续的利用，不可能为了消耗所有的资源来满足一时之需，然而作为个体的人们，不可能从全局出发，理性地索取公共资源，因此就有必要控制对资源的合理利用。
另一方面，让所有经济主体都同时去角逐同一有限资源，也就必然会带来竞争效益的低下，竞争市场的失序，并可能带来权利寻租等腐败现象等副产品。
因此，国家干预经济活动的落脚点无疑应该是经济活动中的有效竞争。
从形式上看，行政垄断本身就是反竞争的，或者说在竞争性的市场中，设置了层层隔离，使原子型的竞争状态人为分割成块块或条块，使市场主体之间无法自由地进行合同交易。”
然而，为了达到有效竞争的目的，避免竞争效率的低下和市场的无序，行政性限制竞争就必须要存在和发挥作用，虽然行政性限制竞争是对竞争的限制，构成了竞争的对立面，但却不是对竞争的反对，它不是要否定竞争的存在，相反，它是为竞争提供一个良好的外部环境，从而能够实现更充分和有效的竞争，换句话说，它不是取消竞争，改变的只是竞争的环境和竞争的方式，因此，在确保有效竞争这个范围内，行政性限制竞争有其存在的正当性基础，然而，实践中，为了一定的目的，行政权力对经济活动的干预，往往并不是仅限于确保有效竞争，除此以外，它要为地方性的经济建设保驾护航”，由于行政权力的地方分割性，后者甚至是它们的主要目的，这样行政权力的行使就越过了权力本身存在的所在，出现了政府失灵”的现象，肇端于20世纪60年代的西方经济学中的公共选择理论就认为，政府也是由理性人所组成，它也是要受利益驱使，以寻求自身利益最大化为目的，和市场一样，政府也不是万能的，地方政府的失灵”说明了它已经不是作为维护经济秩序的力量而存在，相反，从长远来看，人为使市场秩序更加地混乱。
从这个意义上说，行政性限制竞争包括了合法的和违法的两种。
虽然有学者认为对合法的行政性限制竞争也有规范的必要，但笔者认为，从微观经济学的角度而言，合法的行政性限制竞争更多地应由宏观调控去解决，而对于违法的行政性限制竞争，由于存在着诸多危害，因此，对此由法律(反垄断法)进行规范意义更大。
本文主要是从这一方面探讨行政性限制竞争的。
同一的行政权力，按照地域分配到了每个地方，于是，这种分化的行政权力于每个地方独立存在，于其他地方的相同行政权力相并列，这样，这些细化的行政权力就被烙上了地方性”的色彩，而地方性的行政权力也就必须要为地方服务，很难做到为了国家的公共利益，国家的统一市场行使地方性”权力，这主要在于国家财政的安排、地方性利益的独立存在、法治的不完善等所就，商务部国际贸易研究院研究员梅新育认为，行政垄断很多属于地方保护主义类型，而地方保护一般是出于财政利益动机。
于是实践中为了大局行使地方性行政权力，似乎也就缺少了推动力和自觉性。
地方性的行政权力存在与地方性的利益密不可分，这种权力在某种意义上是由地方性利益供养并为其服务的，而地方性利益的一个重要方面，是地方性经济主体的经济情况，即为地方提供利税收入，是地方政府的钱袋子”，因此，行政权力为这个钱袋子”提供尽可能的保护，也就在情理之中了，于是，以地方性的利益为核心，地方性的行政权力就形成了一种群权力，由这种群权力形成的保护网，将地方性的利益网的严严实实，由此出发，行政权力就构成了一系列的行政性限制竞争的表现形式。
通常认为，这种限制性行政竞争的表现形式在于，在市场主体进入市场的入口上给本地企业给予税收、登记等方面的优惠，降低市场准入的门槛，而对外地企业采取相反的做法，在经营过程中，对外地商品进入本地市场进行地区封锁，对外地商品进入本地市场进行过份”的监督检查，与本地商品不实行国民待遇”，或者指定购买特定经营者的商品等等，这些形式破坏了市场要素的自由流动和市场主体的公平竞争条件，因而是典型的行政性限制竞争行为。
在实践中，为了保护地方性的利益，尚存在一种新的行政性限制竞争，而且愈演愈烈，并且破坏性很大，传统的限制性竞争理论，仅仅是对本地商品在本地提供不正当的保护，而没有将对本地商品在外地的命运进行关怀”，这就要是行政权力的地方性特征使然，在实证的制度上使其不能将其触角伸至地方范围之外，而与此同时，地方性行政权力的并列性，又使得了一个行政权力的行使，能够通过影响其他地方行政权力，从而间接对本地商品在外地提供保护，而这就是行政性限制竞争的一种新形式。
一、关于地方行政权力域外效力的行政性限制竞争形成的分析
传统行政权力对本地方经济主体经济活动的保护，一般仅限于行政权力的区划范围之内，而鲜有将权力运用到其所及范围之外的创造性发明，这实际上就为行政权力为本地商品的保护提供了一个盲区”，也就是说，当行政权力对本地商品的市场准入或在本地市场经营中提供便利，从而提高其商品的竞争力的同时，却不能对本地商品在外地提供保护”，而如果外地行政权力也对其他地方的商品实行同样的做法，这实际上就将本地商品在本地取得的优势与其在外地的劣势相互抵消，从而就不能实现行政性保护所取得的预期利益，那么，如何对本地商品在外地也能提供保护呢
制度层面是不能提供什么解决的对策的，因为行政权力的地方性，因此，通过行政法的关系问题，就这种行政性限制竞争而言，滥用职权的外延是大于行政性竞争的，置言之，滥用职权是一般规定的方面，行政性限制竞争是特殊方面，两者是一般和特殊的关系，通过行政性限制竞争，也同时可窥见行政法和市场规制法之间的一般和特殊之间的关系。
三、地方行政权力域外效力的行政性限制竞争的法律规制:必要性和途径
表面上看，地方行政权力域外效力的行政性限制竞争仅在个体上发挥作用，其危害不及传统行政性限制竞争的主要以抽象行政行为所产生的影响那么大，或者人们应该将地方行政权力相互之间的和谐相处视为当然，毕竟权力存在的宗旨都是为大写”的人民而服务的，但不可否认的是，这种现象在现实中是大量存在的，在当前财政体制等制度的安排下，不可能对地方性的行政权力抱有过高的期望，实际上，分割的地方性行政权力本身就是为了谋求地方性利益而合法存在的，然而拥有权力就会滥用，在权力未受到控制时，可以将它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。”
行政权力亦是如此，在地方行政权力域外效力的行政性限制竞争中，地方性行政权力的滥用是为了谋取地方利益，但这种滥用权力的行为导致了两个行政权力之间的内讧”，最终损害了国家整个行政权力的威信，提高了经济运行的成本，扭曲了了社会资源的配置，带来了公共福利的损失，并损害了消费者的利益，出现了行政权力在管理市场活动中的不效率。
同时，这种行政性限制竞争直接作用在个体上仅仅是个表象，在本质上，它通过对本地商品这个个体在域外提供保护，但它保护行为的效力却最终落实在外地与该商品相竞争的同一商品和类似商品上，如果该外地此种商品单一，则该限制竞争行为其影响就是特定的，而如果次地商品种类繁多，则是其效力的影响力就很不特定了，因此，作为地方行政权力域外效力的行政性限制竞争，其实际上表现了具体行为和抽象行为的双重特征。
因而，立法上对该种行政性限制竞争行为有规制的必要。
然而在不久前生效的我国《反垄断法》中，虽然将行政性限制竞争行为纳入了其体系之中，但却没有对行政权力域外效力的这种行政性限制竞争行为作出规定，这反映了立法的不周延和立法的缺陷，同时也导致因这种行政性限制竞争行为而受到损害的人缺乏制度上的救济手段，因此在立法上必须对此作出规定，这不仅是对垄断受害人利益的受损提供救济，也是反垄断法及行政法体系完整性所必需，反行政垄断要求我们改变传统行政法对权力的控制状况，拓宽行政法调控范畴。”
同时我国《反垄断法》仅规定了对经营者实施垄断行为造成的损害，才承担民事责任，对行政机关仅仅是规定了责令改正和个人处分的纯粹行政法上的责任，对其造成的受害人的损失无法提供救济，实际上受害人也无从从其他途径获得救济，其利益的受损明明白白地存在，却实实在在无法受到保护，这无疑是我国《反垄断法》的错位和悲哀，在责任承担上，应构建多层次全方位的责任体系。
在救济的方式上，如上所述，地方行政权力域外效力的行政性限制竞争具有抽象性和具体性的双重特征，因此，在一定条件下应允许受害人提起行政诉讼，即赋予对该限制竞争行为的可诉性，我国应建立健全以诉讼救济制度为主导的反行政垄断司法救济机制”。
至于具体的诉讼救济途径，考虑到地方行政权力域外效力这种行政性限制竞争行为，具有造成损害的受害人的不确定性，影响的广泛性，受害人自己跨区诉讼的难度和复杂性，有必要建立可以由某个机关(如人民检察院)提起的公益诉讼，以给垄断受害人充分的保护。