臧雷振、任婧楠 | 从实质性政策工具到程序性政策工具：国家治理的工具选择
推文转自：政治学评介并分析了程序性政策工具与国家治理现代化的理论契合及实践应用。该文具体如何，尚待诸君评说。（政治学评介编辑部）政策工具是政策科学分析的重要主题，对政策目标实现具有显著意义。新世纪以来，政策工具研究虽深入发展，但已有研究更倾向于分析直接影响政策结果的“实质性政策工具”，间接影响政策结果的“程序性政策工具”未得到充分关注。文章通过分析政策工具研究的当代演化及政策工具的分类创新，阐释并比较程序性政策工具与实质性政策工具的效用特点及差异，揭示程序性政策工具研究的源起与价值体现。探寻程序性政策工具理论视角与国家治理现代化实践在政策议题建构、政策制定与政策执行等方面的契合，希冀丰富程序性政策工具研究的中国实践和中国方案，促进国家治理现代化中政策工具选择与应用的创新。政策工具；实质性政策工具；程序性政策工具；国家治理现代化政策工具（Policy Tools/Policy Instruments），或政府工具（Tools of Government）、治理工具（Governing Instruments）等，贯穿政策过程的所有阶段，影响并作用于不同利益主体和实践参与者，一直是政策研究者和实践者关注的焦点。虽然政策工具类型繁多，但是在现实生活中，我们往往更倾向于分析直接影响政策结果的实质性政策工具，对于间接影响政策结果的程序性政策工具并未充分研究。程序性政策工具基于可遵循的规则和原则，规范和约束政策主体的行动及权力，且涵盖更丰富的政府治理手段和技术，并以“不起眼”的角色发挥着举足轻重的作用。在国家治理现代化的进程中，不同政策工具的差异化效果及治理的差异化结果，需要关注政策工具的溢出效应，但相关研究依然更多聚焦国家治理现代化进程中的实质性政策工具，如何借助程序性政策工具增强国家治理的稳健性与弹性，以应对充满不确定性的政策过程？如何为国家治理现代化实践提供更多的政策工具选择？这些问题值得进一步讨论。本文基于对已有政策工具研究的历史演进与程序性政策工具的特征分析，揭示程序性政策工具的价值体现，进而探寻程序性政策工具理论视角与国家治理现代化实践的契合，并呈现宏观理论视野下微观政策工具选择偏好的作用脉络。不同于花匠或木匠手里的“工具包”，政府的“工具”抽象且模糊，其本质是政府为实现政治目标的行为逻辑或反应机制，是连接政策愿景与现实的桥梁。“政策工具”的概念看似很简单，但定义纷繁。已有研究指出，在公共生活实践中的特定问题可能引起决策者产生某些行动上的“回应”，基于回应而产生的政策目标，需要政府通过权威性的干预或规范来分析、预测或达成，此即为“工具”。在大多数情况下，政府政策工具与其他非政府组织所使用的工具是相似的，但也存在部分专有工具。因此，政策工具可被视为行政当局运用其权力以确保支持、影响或阻止社会变革的一套技术，其承载着不同政治或社会制度诉求，并在一定程度上决定了社会和政治参与者的行为方式。毕竟，作为政府和公民联系的接口，政策工具具有组织社会关系、创造公共行动的功能。回顾政策工具研究，直到20世纪80年代才开始快速增长，不同研究领域的发展促进了政策实践新技术或新形式的出现，例如，利用咨询委员会和公众参与听证等政策工具改进政策制定效果。早期政策工具研究聚焦工具本身的技术性、有效性等内在属性，即从“工具论”分析视角，在辨识和应用政策工具的基础上，力图建构一套完整的政策工具理论以实现特定的政策目标。尽管学者试图探索跨越政府所有部门的政策工具，但依然多集中在经济领域。为了更好地理解政策工具的跨部门功能，修正政策工具研究基于多学科视野探索其在特定环境、背景下的效用，将政策工具发展过程中的不同子系统与环境元素进行互动，从动态政策过程审视政策工具的效能。政策过程虽然要关注政策工具本身的属性，但也不能忽视政策问题、环境因素以及目标对象等特征。这一时期的研究注重“自下而上”的政策实施，并认为政策工具的选择是一个在现实复杂性与手段简约性之间不断平衡的过程，这也意味着，此过程中“人”的行动、态度、价值偏好等主观概念及其与政策工具的相互作用仍没有得到深刻探讨。21世纪以来，学者进一步推动政策工具理论研究向纵深发展，并愈加关注政策工具的主观选择，即行为者对工具的信念及其在政策演化过程中的作用。例如，运用“政策工具拥护者”（Instrument Constituencies)、“政策工具态度的自主性”（Autonomy of Policy Instrument Attitudes)等理论剖析政策工具的“供给侧”效应，聚焦行动者的主观偏好和个人倾向在政策过程中的“推力”作用。可见，现有政策工具研究在一定程度上延伸了“政策工具独立于政策问题、政策目标与政策结果”的批判性观点，即政策工具的选择可能受到个体层面认知、情感或态度的影响，有限理性的个体是左右政策过程的一个重要因素。总的来看，早期研究侧重对政策工具的界定与分类，但依然缺乏系统性。由于政策工具应用的环境变量是影响政策过程的重要因素，因此，如“政策环境”“政策网络”“政策系统”等要素成为后来修正政策工具研究的重点。20世纪后期，政府职责逐渐扩张与政策问题频发之间的张力，使得人们对政策科学理论和实践领域的反思变得愈加重要，并试图寻找解决政策问题的适配方案。学者逐渐转向分析政策工具运作的内在机制，即政策工具的运作遵循其内在路径，且受到政策参与者主观意识与有限理性的限制。21世纪以来的政策工具研究逐渐聚焦个体行为者层面的价值认知与行为转向，力图打开政策过程中个体行为带来的影响机制“暗箱”。虽然政策工具被认为是政府协调参与者互动和改善政策结果的必要手段，但在不同政治制度或治理模式下，政策工具的属性特征与适用条件不尽相同。另外，不同政策工具在公平性、政治性、影响程度与效果等诸多方面存在差异，进而影响政策工具在特定情况下的适用性并左右政策结果。基于此，探寻能涵盖更广泛政策工具的分类法，进而为特定政策活动选择合适的政策工具，有助于更好地实现政策目标。政策工具的分类清单多则有几十种，少则如“胡萝卜”（引诱）和“大棒”（威胁，强制）的极简二分法。20世纪80年代以前，已有学者笼统地借助“强制性”（Regulatory）程度区分政策工具，在此基础上，库什曼（Cushman）引入了“工具选择是多层次和嵌套”的观点，罗威（Lowi)、韦唐（Vedung)根据强制性的不同维度对政策工具进行分类，随后的研究也就此深入展开。虽然这些研究具有开创性，但是并没有对政策的实施偏好、运作机制等进行详细区分，随后的研究也大都强调能够产生直接（经济效果）影响的政策工具。20世纪80年代后，政府可支配的资源、政策工具的使用目的等标准成为政策工具类型学分析的新航向。中国学者大多基于“政府介入程度”对政策工具进行分类，但也有学者基于交易成本等本土化视角，聚焦特定领域审视政策工具类型。例如，基于交易成本视角，依据“政策目标产品的公共性”与“交易成本的大小”两个变量，将政策工具分为四类，即离散交易型工具、公共交易型工具、（偏政府）混合交易型工具和（偏市场）混合交易型工具，为适应国家治理现代化寻求低交易成本工具的现实提供了创新性参考。也有学者在互联网治理的实践背景中，构建一套网络政策工具谱系，或结合气候变化政策工具类型与适用领域，构建分析不同类型的气候政策适用领域及其作用的二维框架。可见，不同价值导向与政策目的赋予“工具”特定的内涵，并产生了多样的类型学分析。尽管政策工具的不同类型被广泛引用，但通常仅被用作实证分析的理论参考，且无助于厘清政策工具的一般性应用模式，甚至部分研究者仅将其视为一个“标签”，即政策工具的类型学分析没有建立在理论和经验的分析基础上，而是根据研究者的个人偏好和研究设计进行调整。这阻碍了一般性理论框架的建构，致使现有类型学研究成果较为零散。同时，传统的“强”规制性政策工具已无法适应治理模式的更迭，迫切需要建立更加综合、统一的政策工具理论框架以适应现实变化。长期以来，政策工具本身的特征成为政策工具分类的标准，但在这一分类标准下，任何一种分类都难以实现穷尽性与排他性。新世纪以来，政策工具类型学研究将其置于“网络”中加以审视。莱斯特·M.萨拉蒙从多维度审视了政府工具的特征和分类，政府工具的评估标准与工具选择维度是其类型学分析的理论基础。随后豪利特（Howlett）对不同政策工具的影响及其效果进一步比较分析，创新了政策工具的分类，同时还提供了关于如何将工具组合在一起的见解。此时，政策工具可以根据其在政策制定中的主要目的进行分类：第一种分类依据是如何管理或影响公共行动的实际内容；第二种分类标准是通过操纵政府自身的行政行为影响政策过程，即可以分为“实质性政策工具”（Substantive Policy Instruments）和“程序性政策工具”（Procedural Policy Instruments）两种类别。程序性政策工具通过影响国家与社会的互动关系，为政府目标和行为的合法性提供普遍支持，同时能够保障政府直接提供公共产品和服务的能力，成为“空心国家”（Hollow State）状态下的有力治理工具。延续豪利特对政策工具的创新分类，不难发现“实质性政策工具”和“程序性政策工具”的类型学分析具有更好的概括性。程序性政策工具不仅不会直接影响政策目标，在政策过程中还会发挥不可忽视的作用。实质性政策工具通常需要与程序性政策工具相互配合以改善预期政策结果，因此，为了进一步建构更加科学的政策工具理论并契合国家治理现代化实践的不断探索，需要反思实质性政策工具的缺憾，并深入挖掘程序性政策工具的价值。如前文所述，20世纪80年代起关于政策工具的研究大多集中在工具本身的特性上，通过开发多样性的类型框架以描述政府如何在不同的政策环境中实现既定目标，但随着公共管理实践的纵深发展，具有“强”规制性的实质性政策工具发展深陷桎梏，具体如下：首先，“强”规制性的实质性政策工具刺激下的经济增长与福利国家体制建构，给政府带来了财政危机和民主赤字的双重压力，其政治合法性面临严重挑战，实质性政策工具带来的治理效能边际递减。同时，公共政策对“成本—效益”最优的追求和公民参与意识的逐渐增强，促使不同利益诉求的政策参与者被纳入政策过程中，使得政策包袱愈加沉重。其次，实质性政策工具存在的多种排列组合虽能够直接影响市场活动或政策参与者，但通常具有较强的规制性，“激励”作用有限，甚至有时并不能发挥理想效用。比如，有强组织能力和更高权力的群体更可能是强制性税收措施的受益者，而非“弱者”。而非“强”规制性的政策工具同样也具有实现既定政策目标的功效，并存在于政策过程的所有阶段且扮演重要角色，能够为政府内外的不同参与者提供相互合作的机会，将其纳入并间接影响政策过程，进而逐渐修正实质性政策工具“强”规制性局限。最后，实质性政策工具虽能直接规制政策对象且带来显而易见的增量，但其激发市场机制与社会机制的能力有限，“弱”规制性、“强”激励性的程序性政策工具没有得到足够重视。现有研究多关注政策执行阶段的工具有效性，对政策过程中其他环节的工具分析有待丰富。科学的政策工具设计能够理顺政策过程中的行为逻辑，保障锚定政策目标的实现，进而塑造社会制度或结构。因此，亟须将政策工具研究扩展到政策过程的其他阶段，尤其是政策制定等层面。中国政策工具研究虽取得一定成绩，但依然面临诸多挑战。国内政策工具研究成果主要集中在理论发展（包括研究途径、概念界定、工具分类等）、选择与运用和对工具的评价等方面，或更多着眼于西方政策工具理论成果的引进与本土化理论探究，研究主题趋向多元化、阶段性发展，但尚未构建起本土化、系统化的政策工具理论体系。另外，政策工具研究大多关注政策过程的执行阶段且具有直接经济效应的实质性政策工具，对于政策工具在其他阶段的作用以及理论和经验上的关注不足，且缺乏跨学科的学术对话与交流。在国家治理现代化的新形势、新机遇下，中国政策工具研究亟须关注新方向。传统政策工具的失灵与治理模式的转变促进相关研究的创新和反思。新领域、新形式的政策工具得到更多关注，国外研究更聚焦多种政策工具如何高效地配置使用。例如，避免工具使用“过度”和“不足”问题；如何实现工具组合的“互补”并避免“冗余”或适得其反；如何随着时间的推移对工具进行排序或置位、增强或改变组合，以便它们能够继续实现旧目标并接受新目标。国内研究则以解决问题为导向，注重建构能够契合中国治理实践的政策工具模式与理论，同时学界也注意到，公共问题的解决需要合作，公共管理的技术有待改变，新兴的政策工具应该予以重视。当前政策工具研究的新方向主要围绕如下展开：首先，如何审视政府内外参与者在政策过程中的互动行为与政策能力，并激发政策工具有效性，以解决社会问题、改善政策结果；其次，在复杂的政策环境中，如何设计和管理政策过程中的程序性要素，使其辅助实质性政策工具并共同作用于政策目标的实现；最后，剖析政策工具的选择偏好以探寻政府组织政策风格的认知与行动逻辑以及工具选择与治理模式变化的内在逻辑，厘清如何选择适合不同治理模式的政策工具类型与组合及其背后缘由，有助于丰富政府行为与治理等相关理论研究。市场失灵理论在早期公共政策研究中占有重要地位，既是被广泛用作分析政策问题的工具，也是被广泛用作探寻政策选择的手段。因此，那些旨在直接影响公共产品和服务的性质、类型、数量与分布的工具，即实质性政策工具，其重要的经济影响使它们在经济领域受到广泛关注，但传统的科层体制限制了政府的创造性与效率，政府在政策过程中不再扮演“无所不能”的角色，政府行动与决策过程的合法性时时受到大众的审视。同时，政府对政策对象施加规制性的限制或激励反而可能难以实现既定政策结果，即实质性政策工具的“低成本、高收益”效果并不理想。因此，在追求政治合法性与经济效率双重目标的背景下，政府内外参与者的横向合作得以加强，非政府参与者成为政策过程中产生和解决问题的重要变数。其实，在治理实践中，政策工具的选择远不止“权威”或“规制”的单一形式，特定背景下政策工具的效用并非相同。此时，在思考政策工具选择和替代方案时，学者和实践者都希望超越简单、二分、零和的政策工具分类和抽象概念，避免对工具生硬地选择和应用。工具的选择不是一项简单的技术工作，必须考虑到特定的社会、政治和经济等环境因素以及它们如何影响政府行为和工具的选择。在“市场失灵”与“政府失灵”的背景下，政策工具的类型学研究面临新的现实性挑战，特别是私有化和放松管制浪潮的袭来使公共管理模式与工具选择模式发生变化。公共行政和管理学逐渐意识到，政府正在尝试新的替代方案来提供公共产品和服务，政策工具的范围逐渐扩大到组织和公民，决策者正尝试使用新的治理工具与模式，通过强化政策合法性以回应政治冲突。但是基于自由、平等、公正等价值理念的“程序”只有在被实际贯彻时才能将其公平性传递给结果，即对政府行为的规范与约束需要正当性的程序保障，也即“程序正义”（Procedural Justice）是法治的重要价值。而程序性政策通过改变或规范政府的行事规则等相关程序，直接影响政府的运行效率以及行为的公正性、合法性，进而平衡多元利益主体诉求，维护社会秩序稳定。基于此，20世纪80年代至90年代，政府愈加关注程序性政策工具的应用与管理，程序性政策工具也成为复杂的政策环境中，政府用以“解决现实问题，应对政策参与者行为、公众态度和技术变革等方面变化”的重要工具。程序性政策工具通过改变政策互动的“网络结构”与“游戏规则”，能够有效地提升政策制定的可操作性，进而间接影响政策执行等其他阶段的“过程”，助力政策目标的实现。程序性政策工具着眼工具的“目的”属性，涵盖了更广博的政策工具类型，为政策工具的理论与实践发展提供了新视角、新路径。综上所述，程序性政策工具研究的兴起既是对社会经济发展的回应，也是对新治理模式的补充。“程序性政策”通过明确规定怎样采取行动和由谁来采取行动等问题，规范和约束政府的行为及公共权力，旨在强调政策在制度层面的流程规范性，是影响政策制定和实施方式的政策技术或机制，包括用于选择、部署和校准实质性政策工具的行政流程和活动。在政策设计过程中，程序性政策工具发挥“支持”作用，通过“游戏规则”间接影响实质性政策工具的效用。概言之，程序性政策工具的本质，是在政策制定和执行过程中，借助既有制度和规则影响或改变政策参与者的行为，以实现政治或政策行为的修正和预期政策目标的校正。程序性政策工具效用发挥的路径具有一定的独特性，与直接影响公共产品和服务的生产、消费、分配活动的实质性政策工具不同，程序性政策工具侧重影响政府本身以及与决策过程有关的政府内部行动。首先，借助内部协商和信息公开路径。例如，政府成立由专家组成的咨询委员会，及时审议敏感问题；在监管部门建立咨询委员会，参与制定关于政府信息获取及公开的相关法规，创建政府数据门户和存储库以及健全司法审查过程，以便公民查阅政府信息。其次，借助组织重构路径。例如，程序性政策工具通过合并若干部门的人员并创建新的管理机构，以重组政府内部结构，影响政策的有效制定与执行。程序性政策工具的类型宽泛且不具统一性。有学者以胡德（Hood）对政策工具的分类为基础，将程序性政策工具分为程序性信息工具、程序性权威工具、程序性财政工具和程序性组织工具；也有学者认为，任何结合程序性政策工具的实体性政策，都可以被称为程序性政策工具，例如，“政府采购”既是实质性政策工具，也是促进创新的程序性政策工具；路易斯（Lewis）等人认为，网络治理等新兴治理模式本身就是程序性政策工具。这些研究进一步拓展了程序性政策工具的应用范围和实践意义。程序性政策工具与实质性政策工具既相互联系又存在区别（见表1）。首先，效用目的不同。实质性政策工具通过影响商品和服务的生产、分配、交换和消费环节直接作用于政策结果，而程序性政策工具通过改变政府自身运作和决策行为的各个方面间接实现既定政策目标。其次，效用发挥阶段不同。实质性政策工具主要作用于政策执行过程，而程序性政策工具的作用贯穿政策制定、政策执行等多个阶段。再次，效用主体不同。实质性政策工具主要用于影响市场活动，而程序性政策工具多用于规范政府、市场与公民等多元政策参与者的行为或组织结构。最后，实现政策目标的效用特点不同。实质性政策工具通常具有直接性、强制性的特点，而程序性政策工具则多具有间接性、辅助性的效用。概而言之，程序性政策工具与实质性政策工具虽然存在差异，但是在不同的政策视角和目标诉求下，程序性政策工具的内涵与外延极具丰富性，其“间接效应”的特征非常突出。作为现代治理的重要组成部分，程序性政策工具在政府“工具箱”中扮演重要角色，却并没有受到与实质性政策工具同样的研究重视。程序性政策工具通过改变政府自身的运作和决策行为，间接影响社会生产、分配、交换和消费。例如，创建调查委员会、举行公开听证会、开发许可等制度规范的建立与调整，都是政府改变政策参与者之间相互关系的程序性政策工具应用体现。这些制度和行为的相互作用在某种程度上以可预测、可控的方式，影响政策目标的表达与实现。程序性政策工具的价值主要体现在以下三个方面：首先，程序性政策工具通过预测特定政策背景下治理客体的潜在变动方向，辅助实质性政策工具实现工具效用。与实质性政策工具相比，程序性政策工具通常不会直接影响政策结果，但其辅助作用对于实质性政策工具效用的发挥极为关键，比如，在行业咨询或公开听证会中，获得合法性并加强行为的合规性是实现政策目标的必要手段。此外，程序性政策工具还会被用作抵制实质性政策工具，即政策参与者可以利用程序性政策推迟或阻止实质性政策的通过和实施。表面上，某一行为可能因为采取了不恰当的程序而遭到诘难，实际上，真正遭到抵制的是政策的实质性内容。另外，程序性政策工具有助于政策组合获得合法性与正当性，并在政策过程的操作化中提升可见性。程序性政策工具自身的合理性、正当性，既能为强调“短平快”的实质性政策工具实现“结果”公正提供制度保障，也能为政策工具的组合运作提供公正的“过程”规范，进而提高政策过程透明度与政策可接受性。其次，程序性政策工具作为政府操纵决策行为或决策过程的手段和技术，可以促进治理模式变革，并塑造政策参与者行为使之相契合。政府可以通过程序性政策工具间接影响国家与社会的互动以实现政策目标。汉娜（Hannah）认为，程序性政策工具可能在减轻指责与反抗、维持改革联盟和支持社会政策体系的长期持续功能与适应方面发挥关键作用，并能够发挥学习、重新校准甚至调整政策目标的功能。在利益相关者的参与和协商中，这类工具通常可以帮助具有不同利益的参与者和团体之间进行合作或妥协，或者确定评估和校准政策的手段，以加强政策参与者的互动，改善决策结果。最后，程序性政策工具较为容易与其他政策工具进行有效组合。在复杂的治理环境中，政策工具的运用从来不是“单打独斗”，“政策组合”（Policy Mix）才是政府更常用的“手段”。多个相互竞争的目标会产生不同的程序性政策工具组合，并且程序性政策工具和实质性政策工具也可以相互关联、相互作用。例如，税收制度的有效运行离不开相关政策规定与组织机构的辅助配合。在不同情境下，同一种政策工具可能会具有实质性与程序性两种属性，并在一定情况下发生转换，以应对复杂的政策环境、增强政策的弹性和稳健性。例如，政府采购既能够影响商品和服务的实质性供给，又具有创新公共部门组织结构、优化制度流程与人员设置的潜在可能。因此，程序性政策工具作为政府“工具包”中的重要角色，为有效激发“组合”效应并实现政策目标发挥着不可忽视的作用，具体到国家治理实践中，同样如此。责编 | 胡西畅一审 | 詹澳荻文章来源：臧雷振,任婧楠.从实质性政策工具到程序性政策工具：国家治理的工具选择[J].行政论坛,2023,30(02):85-93.