社区矫正立法需要转变的几个观念
社区矫正立法需要转变的几个观念
司法部预防犯罪研究所研究员 贾晓文
自从2003年社区矫正试点以来，社区矫正工作已经在我国开展了15年。多年来，司法行政系统社区矫正部门，特别是基层社区矫正工作人员要求加强社区矫正立法的呼声一直高涨。国家层面也一直为社区矫正工作依法、规范、有序开展持续努力。那么，如何正确看待社区矫正立法之路呢？
一、社区矫正立法过程梳理
推进社区矫正立法工作是司法体制机制改革的明确要求，始终与社区矫正实践同步推进。我国高度重视社区矫正立法工作。2004年中央21号文件提出“总结社区矫正试点经验，建立和完善社区矫正工作的法律制度”，2008年中央19号文件要求“推进社区矫正立法工作”。根据中央政法委批复同意的社区矫正立法工作方案，这项工作分为三个阶段：第一阶段是修改刑法、刑事诉讼法涉及社区矫正的规定；第二阶段是制定社区矫正执行办法；第三阶段是制定社区矫正法。在中央的坚强领导和直接指导下，有关司法机关联合或者单独通过发布一般规范性文件，积极参与刑法和刑事诉讼法修改、出台《社区矫正实施办法》，制定社区矫正法等途径，推动社区矫正立法过程，实现社区矫正工作依法有序开展。
（一）制定出台一般规范性文件
2003年，我国开始社区矫正试点工作，探索建立融监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体的社区矫正制度。2009年，社区矫正工作开始在全国全面实行。同步，制定出台社区矫正一般规范性文件，指导社区矫正实践的工作一直在进行。期间，“两院两部”先后联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》《关于扩大社区矫正试点范围的通知》《关于在全国试行社区矫正工作的意见》和《关于全面推进社区矫正工作的意见》等规范性文件。
另外，司法部单独制定出台了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》和《社区矫正执法文书格式》等文件，满足社区矫正执法工作需要；最高人民检察院印发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》，要求人民检察院依法强化对社区矫正执法工作的法律监督；中央综治办、“两院两部”联合印发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，进一步加强和规范监外执行的交付执行、监督管理及其检察监督，保证刑罚的正确执行。
此外，不少地方陆续出台了一些地方性法规或规章制度。绝大多数省（区、市）根据有关法律、法规和“两院两部”试点试行意见，制定了社区矫正工作办法或实施细则。比如，吉林省长春市人大通过了《关于全面试行社区矫正工作的决定》（这是我国第一部社区矫正地方性法规），《重庆市社区矫正实施细则》《江苏省社区矫正工作条例》；山东、湖北、安徽等省制定了《适用非监禁刑判前社会调查暂行办法》《社区服刑人员异地委托管理办法》等配套制度。这些制度和规定，为保证各地社区矫正试点试行工作顺利开展提供了保障，为依法实行社区矫正，统一、规范执法工作打下了扎实的工作基础。
（二）积极参与刑法和刑事诉讼法修改、颁布出台《社区矫正实施办法》
通过九年的试点试行，社区矫正工作发展迅速，覆盖面稳步扩大，社区服刑人员数量不断增长，重新犯罪率一直控制在0.2%左右，积累了宝贵的实践经验。同时，由于社区矫正试点试行工作没有法律依据，在实际工作中，形成了司法行政机关是工作主体，公安机关是执法主体的“双主体”现象，阻碍和制约了社区矫正工作的效果发挥，积蓄了立法创新的力量。
《刑法修正案（八）》明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，使社区矫正制度具有了明确的法律依据，在我国社区矫正立法进程史上具有里程碑意义。2012年修改的《刑事诉讼法》将暂予监外执行罪犯纳入社区矫正，明确由社区矫正机构负责执行。社区矫正制度在国家法律层面得到了进一步的确认，社区矫正适用对象在《刑法修正案（八）》的基础上得到了进一步扩展，社区矫正机构获得了应有的法律地位。《刑法修正案（八）》和新刑事诉讼法对社区矫正制度作出明确规定，标志着我国社区矫正法律制度的基本确立，意味着社区矫正第一阶段立法任务完成。
从2011年年初开始，司法行政机关在认真总结社区矫正试点试行工作经验的基础上，着手起草《社区矫正实施办法》，广泛调研论证，充分沟通协调，采取不同方式听取各方面的意见和建议，并积极关注和参与刑法和刑事诉讼法修改中涉及社区矫正的规定，及时与《刑法修正案（八）》和《刑事诉讼法》修改工作协调一致。2012年1月10日，“两院两部”联合发布《社区矫正实施办法》，将各地在实践中形成的行之有效的工作体制机制、矫正方法和模式等固定下来，上升为统一的制度，使之成为社区矫正工作的操作规范和基本依据，为社区矫正工作提供了制度保障。
（三）制定社区矫正法
在制定《社区矫正实施办法》的同时，司法部即着手社区矫正法的立法前期准备工作。《社区矫正实施办法》出台，标志着社区矫正第二阶段立法任务完成，以制定社区矫正法为标志的第三阶段工作被提上议事日程，并加快了立法进度。从2012年到2018年，国务院每年都将社区矫正立法列为当年立法项目，全国人大常委会从2015年开始，已经连续四年将社区矫正立法列入立法或审议计划。
2013年2月，《社区矫正法（草案送审稿）》提请国务院审议。随后，相关立法部门积极开展专题调研、论证，对《社区矫正法（草案送审稿）》进行研究修改。2014年3月，司法部会同原国务院法制办、中央政法委，牵头成立了由中央12个有关部门组成的社区矫正立法工作协调小组和社区矫正法草案审查工作专班，制定工作方案，开展立法调研，对社区矫正立法涉及的重大问题进行了研究论证。党的十八届四中全会对社区矫正法立法工作提出了新要求。随后，司法部积极配合原国务院法制办对《社区矫正法（草案送审稿）》进一步组织力量进行修改完善。2016年12月，原国务院法制办公布《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》向全社会公开征求意见。目前，司法部正在就《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》中的一些重大问题与立法机关积极沟通，与有关部门广泛协调，推进社区矫正立法进程。
二、制定社区矫正法需要关注的重点难点问题
近年来，实务界、理论界呼吁尽早制定出台社区矫正法的声音一直不断。我国社区矫正立法的步伐也从未停止。由于社区矫正立法涉及面广、涉及事项多，立法仍在稳步推进中。目前，大多数立法问题已经解决，剩余的一些重点难点问题需要深入研究论证。比如，社区矫正的性质，社区矫正的适用范围，社区矫正对象称谓，社区矫正执法主体，社区矫正执行机构、社区矫正队伍建设，特别是执法主体身份问题等。正如司法部刘振宇副部长指出的那样，社区矫正立法已形成共识，还有“最后一公里”的问题需要解决。这些需要继续深入研究论证的重点难点问题就是社区矫正立法中的“最后一公里”问题。对这些问题有一个逐步加深理解，不断深化认识的过程。他们的理解认识程度不仅影响立法进程，更影响立法质量。目前，这些重点难点问题还存在认识上的不统一。
（一）社区矫正的性质
在立法过程中，关于社区矫正的性质存在认识上的争议，给社区矫正立法工作带来了一定的障碍和影响。实务界工作人员多主张社区矫正是我国刑罚执行工作的重要内容，具有刑罚执行性质，属于我国刑罚执行制度的范畴。理论界部分学者和立法界部分工作人员则认为，将社区矫正的性质界定为刑罚执行的做法并不科学，存在理论障碍、法律障碍、制度障碍和观念障碍。
（二）社区矫正的适用范围
司法行政部门曾考虑适当扩大社区矫正的适用范围，在征求有关部门意见时，实务界多数主张，社区矫正适用范围应与《刑法修正案（八）》和新《刑事诉讼法》的相关规定保持一致。理论界部分专家主张，从统一刑罚执行权、加强社区服刑人员教育帮扶的角度，被剥夺政治权利的罪犯可以纳入社区矫正，对于主观恶性不大、人身危险性不高的余刑在三个月以下有期徒刑的未成年犯、老年犯、残疾犯等，从刑罚人道和监狱刑罚执行实践出发，也可考虑纳入社区矫正。
（三）社区矫正对象称谓
有的专家学者主张，罪犯在接受社区矫正期间，称为社区矫正人员。有的认为，社区矫正对象本质上是罪犯，缓刑、假释虽然是有条件地不执行原判刑罚或剩余刑罚，但也是刑罚的具体适用，属于刑罚执行范畴，将社区矫正对象统称为“社区服刑人员”更妥当，称“社区矫正人员”容易与社区矫正工作人员混淆。
（四）社区矫正执法主体
有的地方司法行政部门主张，社区矫正法应明确规定，国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作；各省（区、市）、各市（州、盟）、各县（区、旗）司法行政部门分别主管本辖区内的社区矫正工作。有的部门认为，社区矫正工作是在党委、政府统一领导下，由司法行政部门牵头组织各有关部门和社会力量，对罪犯进行矫正，司法行政机关只是负责指导管理、组织协调实施具体的社区矫正工作。
有的专家学者认为，指导带有协商色彩，不具有强制执行性，应当将“指导管理”修改为“领导”或者“管理”，直接明确司法行政机关在社区矫正工作中的主体责任。
（五）社区矫正执行机构
有的地方司法行政部门主张，县级司法行政机关设立专门的社区矫正机构，具体负责执行社区矫正。有的建议，司法所负责社区矫正的具体实施工作。
有的部门认为，刑法和新刑事诉讼法规定，社区矫正由社区矫正机构实施，并未明确是司法行政部门，其立法本意也非指司法行政部门；从司法实践来看，社区矫正机构至少应包括司法行政机关、公安机关等部门，因此将社区矫正机构设置在县级人民政府是合适的，县级司法行政部门可牵头组织日常工作，社区矫正机构的办公室可设于司法行政部门。
（六）社区矫正队伍建设
有的地方司法行政部门建议，社区矫正法应明确社区矫正社会工作者、志愿者的概念、人员构成和组织形式及权利义务。有的主张，要保证对社区服刑人员日常监管、强制带离、组织追查、实施严管措施、收监执行等执法活动顺利实施，应当确保执法人员的警察身份，配备必要的警车、警戒具等，建议明确社区矫正执法人员身份，将其定位为人民警察。社会工作者、志愿者在司法行政机关组织下参与社区矫正工作。有的部门认为，另行组织一支新的警察队伍，涉及对司法体制的调整，关系重大，需要慎重，而且与《人民警察法》等相关法律的规定不一致。
大多数专家学者认为，应当建立专门的社区矫正执法队伍，并确保这支队伍的专职性、稳定性和专业性，应当统一制式服装，提高执法的严肃性。但对于其身份是否应为人民警察，也有不同看法。有的认为，社区矫正应当强调由专门机关组织社会力量来做，社区矫正执法人员身份规定为人民警察，与社区矫正轻缓的行刑方式相悖，容易重强制、轻教育，导致工作简单化。有的认为，社区矫正机构应当配备部分人民警察，以满足执法强制性的需要，但不应所有执法人员都是警察。
三、社区矫正立法需要转变的观念
社区矫正立法工作中存在的“最后一公里”问题，是制约社区矫正立法进程和立法质量的瓶颈性问题。对这些问题，不同认识主体基于不同角度和利益考虑，自然会得出不同的结论。他们的科学合理解决不能再囿于对具体条文和具体规定内容的无休止争论，需要根据国情、社情和犯情，在观念上寻求突破。
（一）社区矫正法不是社会法，而是刑事法
社区矫正法是社会法，还是刑事法，涉及到对社区矫正性质的认识。社区矫正性质问题是社区矫正立法应该予以明确的最重要事项之一，它关系到整个社区矫正立法框架的构建，决定了执法主体、队伍建设、机构设置、强制措施等一系列具体问题，这些问题大多属于当前社区矫正立法中的“最后一公里”问题。
《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》第一条规定，“为了规范社区矫正工作，正确执行刑罚，帮助社区矫正人员顺利回归社会，预防和减少犯罪，制定本法”。该条存在社区矫正性质不明确的问题，一定程度上导致了《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》中有关社区矫正的目的和任务不清楚，社区矫正机构性质及设置和社区矫正执法主体身份及队伍保障等问题被予以搁置或者回避，影响了立法的科学性和质量。按照《关于开展社区矫正试点工作的通知》，社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。尽管社区矫正具有“社会”特性，比如积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造等，但是社区矫正本身属于刑罚执行活动，具有刑罚执行性质，坚持刑罚执行严肃性与社区矫正非监禁性的统一。就像最近网络上热议的一篇文章“当监所失去惩罚功能，社会就会变成这样”中反映的那样，如果社区矫正失去刑罚属性和惩罚功能，一味突出社会性，社区矫正实践工作中存在的社区服刑人员“不服管”“管不服”到社区矫正工作人员“不敢管”“不愿管”等问题就会长期存在，社区矫正工作人员就会失去了执法威信，法律就会失去应有权威，等等。犯了罪没有受到对等的惩罚，正常社会秩序就会受到挑战，更不要奢望犯罪分子出狱后成为守法公民。中国长安网近期报道，“一名惯偷被抓，苦求警察快送自己去看守所，到晚了就没饭吃了，会饿肚子”；《澎湃新闻》发布了一条“为进监狱合唱团，频繁盗窃十多年”的新闻，等等。其实，近年来，类似此类“奇葩”案例不是个案。
同样，如果服刑罪犯没有服刑意识，那么社区矫正工作助力社区服刑人员顺利回归社会的治本功能就无法彻底实现。我们知道，社会法是旨在保障社会特殊群体和弱势群体的权益的法律。罪犯的确是社会的特殊群体，但是它不是普通意义上的特殊群体，它首先是实施了犯罪行为，受到刑事处罚的罪犯。所以，我们要看到社区矫正的社会化属性，更要突出强调其刑罚执行的性质，刑罚执行是社区矫正工作的主要功能，其他功能都是刑罚执行功能的必要延伸。社区矫正法是规范社区服刑人员刑罚执行、监督管理和教育矫正活动的专门性法律。只有坚持社区矫正的刑罚执行属性和社区矫正法的刑事法观念，才有助于理解将社区矫正对象称为“社区服刑人员”的科学性，才能正确理解在社区矫正活动中配备部分社区矫正警察的必要性，增强社区矫正执法主体和执法人员强制管控措施、强制执行权和建立社区矫正执法人员容错免责机制的重要性，也才可以有效解决长期制约社区矫正工作健康发展的社区矫正执法主体与工作主体并存的问题，有效克服认为社区矫正机构是一个由相关部门共同组成的协调机构，司法行政部门只是一个具体的牵头组织者的错误认识，防止将社区矫正单一执法权人为分解成若干项或若干段，分别由不同机关行使，否则必然导致执法无序、职责不清，影响执法质量和效率。
（二）社区矫正法不是封闭法，具有开放包容性
社区矫正制度的自身属性决定了社区矫正立法应该坚持立法的开放性和包容性。
从社区矫正制度的起源来看，社区矫正就是作为监禁矫正的替代措施而显示其独特性的。同时，我国的社区矫正不同于传统非监禁刑罚执行方式，它随着经济发展和社会进步不断丰富自身内容。当前的社区矫正工作具有新的时代特征，强调行刑的社会化、科学化、规范化和专业化，是社会管理创新，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是社区矫正工作落实治本安全观的重要阶段。一方面，它重视社区矫正队伍建设，广泛引入社会工作者和社会志愿者等社会力量开展社区矫正工作，同时重视社区矫正工作人员的专业化、分类化建设，提高社区矫正工作科学化、规范化水平，并在机构设置、工作设施和所需经费等方面给予充足保障；另一方面，它将自己放到推动落实总体国家安全观，实现国家治理体系和治理能力现代化的高度去认识自己的地位和职能，充分发挥政府相关职能部门的作用，特别是在落实治本安全观的过程中，客观要求在司法行政部门的主导管理下，密切与公安、教育、民政、人保等部门的协调配合，积极探索、发挥各自独特优势，确保社区服刑人员在社区服刑期间能够“治本”，顺利回归社会，不再重新犯罪。
社区矫正发端于监狱刑罚的缺陷和不足。社区矫正的适用对象应具有开放性，根据社会发展需要和监狱押犯结构进行动态调整，实现监狱刑罚与社区矫正密切配合与衔接。当前监狱执法的基本环境，特别是近年刑事法律政策调整对监狱工作带来一系列影响。①罪犯减刑、假释和暂予监外执行更加严格；②财产性判项执行状况对罪犯获得减刑、假释的制约性增强；③押犯结构日趋复杂，长刑犯、终身监禁犯和老病残犯不断增加；④监管安全风险增大，特别是自杀、自残、自伤、行凶、破坏等行为发生风险增大；⑤罪犯改造难度增加，减刑、假释调动罪犯改造积极性的功能失效，消极对抗心理增强；⑥罪犯回归社会更难，在监时间长，社会隔阂度增大、社会适应能力降低。监狱执法基本环境的变化客观要求社区矫正工作作出一定反应，社区矫正的适用范围做出一定调整。一言以蔽之，社区矫正适用范围应适度扩大。当然，这种扩大应有一定限制，必须符合社区矫正刑罚执行的基本属性。具体说来，将余刑一年以下有期徒刑、拘役和单处剥夺政治权利的罪犯，纳入社区矫正适用范围。这些罪犯通常犯罪情节不严重，社会危害性不大，符合社区矫正的性质，将他们纳入社区矫正适用范围有利于落实党的十八届四中全会有关统一刑罚执行体制的改革任务，有利于适应监狱押犯结构变化，克服监管改造安全隐患，调动服刑罪犯改造积极性，促进他们顺利回归社会，有利于对单处剥夺政治权利的罪犯与缓刑、假释罪犯统一行使监督管理。同时，对于社区矫正适用范围，不能因部分地区，特别是农村地区，基层组织体系不完备、人员经费保障不足等客观原因就限制其扩大，影响社区矫正的发展。这些客观原因并非不可逾越的障碍，关键在于转变观念，应持开放包容的心态，从有利于维护公共秩序、有利于合理配置司法资源的高度来确定社区矫正的适用范围。
（三）社区矫正法是程序法与实体法相混合的关系法
实体法规定的是法律关系主体的主要权利（权力）和义务（职责），程序法规定的是保障实体权利（权力）和义务（职责）如何实现的程序性规范。社区矫正立法应该包括立法依据、立法目的、主要任务、对象范围、工作内容、工作程序等。具体说来，至少应有以下内容：一是规定社区矫正的概念、性质，肯定其作为与监禁矫正相对应的一种对罪犯的非监禁矫正方式，即刑罚执行活动的基本属性；二是规定社区矫正的适用范围，即根据刑法、刑事诉讼法的基本原则，明确规定对哪些人适用社区矫正；三是规定社区矫正管理体制和工作机制，特别是要明确法院、检察院、司法行政部门、公安机关及基层自治组织等在社区矫正工作中的角色和职权；四是规定社区矫正对象及社区矫正工作人员的权利（权力）、义务（职责），明确矫正措施、矫正内容及法律后果等。
可以说，社区矫正立法主要调整社区矫正参与主体在实施国家刑罚执行权，开展社区矫正活动过程中相互之间以及与社区矫正对象之间的法律关系。制定社区矫正法需要处理好以下关系：一是在社区矫正适用对象方面，处理好刑法、刑事诉讼法与社区矫正法的关系。《关于开展社区矫正试点工作的通知》一直将被判处管制、被宣告缓刑、被决定暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯等5类人员作为社区矫正对象。《刑法修正案（八）》明确规定，对判处管制的犯罪分子和缓刑考验期、假释考验期内的犯罪分子，依法实行社区矫正。新刑事诉讼法明确规定，对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。《刑法修正案（八）》和新刑事诉讼法将被剥夺政治权利的罪犯排除在社区矫正适用范围之外。然而，社区矫正试点工作中，被剥夺政治权利罪犯作为社区矫正适用对象，并没有出现明显的执法障碍，被剥夺政治权利罪犯只要在剥权期间，依法不行使被剥夺的权利，即视为执行了法定刑罚，其行刑内容与缓刑、假释罪犯遵守法定监督管理规定的情形在形式上大体一致。因此，社区矫正立法应该转变观念，弥补刑法、刑事诉讼法的不足，将单独判处剥夺政治权利的罪犯纳入社区矫正适用范围；二是在社区矫正执行方式方面，处理好政府主导与社会力量广泛参与的关系。社区矫正立法确立我国社区矫正执行方式时，应充分肯定试点工作的有益经验，适应社会管理创新的要求，既要明确社会矫正由专门国家机关组织、协调、管理和指导，又要立足于节约国家司法成本、克服监狱行刑弊端，充分发挥我国基层自治组织、民间组织、社会工作者及社会志愿者在协助监管和改造罪犯方面的优势和作用，取得矫正最佳效果。有专家认为，我国既没有社区矫正赖以实施的空间和条件——社区，也没有真正意义上的社区矫正主体——非政府的社会组织。社区基本等同于行政区划的概念，只有在政府组织、协调、指导，但并非由政府领导或主导的社区里，非政府的社会组织、团体、社工和志愿者等等，共同参与，真正意义的社区矫正才能得以实施，如果社区矫正政府化、行政化甚至重新由公安警察化转为司法警察化，那么社区矫正的推行反而意味着政府职能和机构的扩张，这不仅失去了社区矫正制度本来的性质和意义，甚至会背离其原本的轨道。我们认为，上述观点对社区矫正的性质做出了错误的判断，社区矫正属于刑事执法行为，其基本功能是刑罚执行，执行场所是社区，社区矫正的执法主体——社区矫正机构是执法实体，是政府的一个职能部门，具有专门的执法权力和明确的执法责任，社区矫正活动离不开政府部门的主导，只有在专门政府部门的组织、管理、主导下，社区矫正工作才能健康有序开展；三是在社区矫正执行内容方面，处理好社区矫正对象之间的共性与特性的关系。社区矫正对象是触犯刑法，经法院判决认定为犯罪的人员。这就决定了社区矫正的首要任务是加强对社区服刑人员的监督和管理，帮助他们悔过自新，弃恶从善，确保刑罚的顺利实施，这是社区矫正对象的共性问题及社区矫正的一般原则。但同时，切实实现矫正目的，防止矫枉过正、矫正不力或矫正不当的情况发生，需要认识到各类矫正对象的特性。社区矫正立法应当准确把握刑法、刑事诉讼法的立法精神，在设置执行内容、执行方式方面，处理好共性和特性的关系，针对不同的矫正对象，以及同一类矫正对象中不同性别、年龄、教育背景、犯罪动机、犯罪情节等服刑人员，规定有针对性、差别化的矫正原则和措施。
总之，社区矫正法立法依据是宪法，属于国家刑罚执行法，与监狱法属于同一位阶，一同构成我国刑罚执行法范畴。它既要规定社区矫正执法主体、参与主体及服刑人员的实体性、静态性权力（权利）和职责（义务），又要规定不同社区矫正法律关系主体之间的程序性、动态性关系。所以，总体上，社区矫正法属于实体法和程序法相混合的关系法。
（责任编辑：火伟）