咸同年间长江流域及东南各省的“减赋运动”，是继耗羡归公之后，又一次疆吏主导的财政改革，其实质是对雍正年间的田赋定章进行合理化改革，重构清朝的田赋收支结构。其中，同治四年前后江苏的钱漕改章，通过漕粮改折征收、重订钱漕收支章程，确立起一套历年根据米价、银价酌定田赋征价的弹性征价制度。这些新制，是对漕务运作中市场化趋势的确认与推进。然自甲午以迄清末，清政府在财政危局之下，不断侵蚀江苏的田赋盈余，用以外债、赔款及新政开支，钱漕新章不再能为州县提供必需的公务经费，遂失去设制之本义。
咸丰、同治年间，长江流域及东南各省督抚普遍推行了以裁减浮收、核减额赋为主要内容的田赋改革。这场“减赋运动”对于清政府镇压太平天国及善后中兴意义重大，颇受史家重视。自1935年夏鼐先生发表宏文《太平天国前后长江各省之田赋问题》起，研究者普遍关注减赋的政治意义，即清朝通过减轻田赋负担，以收拾民心，平定内乱，巩固政权，办理善后。因此，既有研究重在考察各省督抚之事功，尤其是官方强调的“减浮”“减赋”之额数及其意义。
但从清代田赋与财政制度的演变来看，咸同年间的“减赋运动”，实有减浮、减赋之外的意义，这是先行研究较少注意的。《清财政考略》《清史稿》便强调咸同年间减定漕粮征价的转折性意义：咸丰八年（1858），胡林翼奏准湖北漕粮改折征收，将乾嘉以来州县漕粮之私行浮勒，减定为每石不超过6000文。此后山东、江西、河南、安徽、浙江、江苏、江北等省纷纷援照湖北之案，将钱漕改折定价。王业键从改定田赋实征税率这一角度，概观论及减赋运动与“耗羡归公”之间的相似性。佐佐木正哉、山本进等则分别以浙江、湖广为例，论述了“减赋运动”的财政合理化意义：裁减浮收、陋规，重建地方各级财政。笔者认为：这是继雍正年间“耗羡归公”之后，又一次由疆吏主导的田赋与财政制度改革。各省督抚通过漕粮改征折色、重订钱漕收支章程，对雍正年间确立的田赋定章进行了合理化改革，可谓清朝田赋收支章程的重构。咸同年间改定之新章，成为此后直至清末的田赋定章。在这一意义上，笔者称其为“钱漕改章”。
本文以江苏为例，讨论咸同年间的钱漕改章。江苏的改章始于太平天国战争末期的同治二年（1863），延续至同治后期，主持者为历任督抚藩司李鸿章、曾国藩、刘郇膏、丁日昌等。作为财赋重地，江苏之赋额在各省中居于首位，尤其是作为改章主要对象的漕粮，其规模更是远超他省，故江苏的改革，对于清朝田赋制度的影响力，非他省可比。改章之后，江苏确立了一套独一无二的弹性征价制度，每岁根据米价、银价酌定是年漕粮、地丁征价，经奏准后施行，该制也为他省所无。
关于同治年间江苏的钱漕改章，至今鲜有专门研究，即有论及，亦多语焉不详之处。江苏钱漕改章的核心内容是重构田赋收支章程，尤其是确立新的钱漕征价制度。这一变革，需放在“耗羡归公”以来清代田赋制度的演进脉络中理解，也与晚清中央与省、州县财政关系之变动密切相关。本文将以上述问题为线索，重新考察同治年间江苏的钱漕改章。
江苏的钱漕改章始于同治初年，至同治四年（1865）大体定案，其重要背景是太平天国战争之善后。咸丰庚申（1860）以降，江南频经战乱，荡析已甚。同治二年初，江苏地方官绅于兵燹之余反思漕务、时局之弊，筹议“以核减浮额为理漕之纲，即以办理均赋为治漕之用”。核减重赋（即核减田赋正额，所谓“减赋”）是此期改革的重心，处理的是中央与省之间的田赋收入分配问题；减浮均赋也随之提上日程，针对的是嘉道以来的钱漕浮费问题，旨在重建州县一级的田赋收支结构。
江苏的钱漕改章以漕粮为中心，这是由该省的财政结构、政务重心所决定的。作为财赋之区，江苏的田赋收入居各直省之首，所谓“江南重赋”，主要是指漕粮。太平天国战前，江苏漕粮岁额168万余石，占清朝额漕的35.71%，远超其余有漕省份。因此，漕粮是该省最重要的赋税负担，漕粮征解成为当地官员最重要的公务之一。
19世纪前半期，改革江南漕务积弊成为最重要的经世议题之一。当时漕弊表现为浮费空前膨胀，严重侵蚀了漕粮正项。18世纪中期以降，人口激增、物价上涨导致行政开支增加。至18、19世纪之交，耗羡归公确定的收支章程已不敷支用，各级政府普遍面临额定经费的结构性匮乏。江苏的财政结构，决定了漕粮盈余成为该省最重要的额外收入。一方面，旗丁兑运漕粮之际，向州县需索帮费，应付沿途规费及挽运之需；另一方面，州县遂借助漕粮之浮收勒折，筹措旗丁帮费、官绅漕规，并本属办漕及其他公私支用。
至征收之际，漕粮负担又不均衡地分摊至各户，此即大小户现象。绅衿大户不仅以较低的折价（“短价”）完漕，又可借称荒歉减免若干成之负担（“注荒”），并兼有包揽短交、需索规费之事。小户不仅须以较高的折价（“长价”）完漕，又难以享受“注荒”之利，承受日重一日的漕粮负担。至道光后期，随着负担两极分化的持续演进，小户多依附于大户，州县税基日益萎缩，漕粮难以足额征收。这一现象意味着，漕粮河运之成本因浮费膨胀大幅提高，州县即便浮收勒折，也难以应对。地方官员遂历年捏报灾歉，江苏每岁亏缺起运漕额之数成，终于造成京仓不敷支放，河运制度濒于瓦解。道咸之际，中枢自上而下推动苏漕改行海运，意在以节省之费，弥补仓储亏缺。然州县一级的漕务浮费未获清厘，原有积弊遂难根本革除。
太平天国战前，江苏官绅曾数次筹划漕粮改革，其主题是重定漕粮征价，兼有折征之议。嘉庆十四年（1809）、嘉庆二十五年（1820），两江总督阿林保、孙玉庭先后提议“八折收漕”，即漕粮每石加征耗米2斗5升。道光三十年（1850），江苏巡抚傅绳勋奏请苏州、松江、太仓三府州漕粮100万石改折征收，每石折钱4000文。然因主政者之因循、利益群体之反对，以上诸议均以事涉“加赋”为名，夭折于筹议阶段。真正的改革实践发生在咸丰三年（1853）。是年，江苏受太平军战事、小刀会起义冲击，地方社会面临失序。在巡抚许乃钊支持下，苏州绅士冯桂芬与苏州知府乔松年推动漕粮改折均赋，无分大小户，每石一律折征4000文，除米价2500文外，另有办漕贴费1000文，州县公费500文。尽管这一应急性改革效果较为理想，然因触动经征官吏利益，仅维持一年。
同治元年、二年之交，江苏克复可期，地方官绅于兵燹之余筹划核减重赋，裁减浮收也随之展开，这是道咸年间不曾有过的机遇。同治二年初，两江总督曾国藩在松江知府减赋除弊的禀文内批复：当日“正值（漕务）穷则必变之际，又遭兵燹非常之劫”，自当因时变通。裁减浮收应由苏松粮道议定：（1）漕粮如何分别本、折征收，并酌定征价；（2）上级各项陋规及大、小户名目，如何永远禁革，俟军务初定后再行具奏。这两点分别从收、支层面指向重定章程。然曾氏对此事相当谨慎，屡次强调此前他主持的江西钱漕改章之教训：遽行奏定、征价过低且通省划一，故效果不佳。因此，他与江苏巡抚李鸿章、苏松粮道郭嵩焘等人筹商苏属减浮定价时，一再建议可不必入奏，亦不必由督抚出示，但据各州县风俗民情，由官绅议定各自征价章程，如此反可经久。
同治二年五月十一日，曾国藩、李鸿章奏请江苏减赋，又以附片并请清查漕粮积弊、裁除浮收浮费，这标志着钱漕改章正式进入议程。该片论清厘漕弊，将矛头对准大小户之弊。其奏称：嘉庆以来，漕粮浮收日重，然苏属世家大族独多，皆能以正额与州县相持，于是浮收均摊之小户。因此，大户之短欠实为州县浮收之要因，故请“以革除大小户名目为清厘浮收之原”。又以裁减钱漕陋规、减轻州县负担为禁止浮收之委。片中首次提出重订钱漕章程，其思路显然来自曾国藩：“随各州县风土人情之宜，明立章程，酌定折价，绅衿平民一例完纳。”该奏片很快获准，同治帝谕令江苏将裁革积弊、重订章程一事妥议具奏。
然未待章程议定，同治二年冬，钱漕的减价折征便已展开。先是，咸丰十年（1860），苏州、常州为太平军攻占，江苏漕粮因此停运两年。至同治二年冬，松江、太仓二府州肃清，所属华亭等八州县恢复漕粮征运，尽管额数较少。该区域地处滨海，“土性宜棉，向来产米不敷民食”，漕粮本多折征。且兵燹之后，田地抛荒，米价昂贵，石价至4、5两。漕粮如全完本色，本地军民食用必形艰贵。更重要的是，各厅县仓廒多于战争中毁废，不便开仓征米。在此背景下，经布政使刘郇膏等议定，由李鸿章具奏，是年江苏漕粮请准本折兼征，听从民便。折价定为每石6450文，较从前漕价及本地米价俱有轻减，绅民一律均平征收。每石征价内，4500文用以采买米石，其余约2000文抵支舂办白粮、运费及州县衙门公用。李鸿章重启钱漕征收、筹划天庾正供之举，颇得中枢赞赏，漕粮减价折征、由官采买之议遂顺利获准。
同治三年，苏属漕粮征收仍限于松、太二属部分州县，故循上年成案，漕粮折价据当日米价酌定，一律均平征收。松江府州县每石年内折征5450文，迟至年外加收500文。太仓州嘉定、宝山二县每石折征无耗库平银3.2两。此二年中，松、太漕粮以折征为主，州县或概收折色，由官买米起运；或本折兼征，酌征部分本色。
除漕粮外，松、太之地丁钱粮征价也有减定。18世纪末期以来，江苏地丁银普遍折钱征纳，各处征价不一。刘郇膏根据各属向来征数，以“足敷办公”为标准裁减，酌中定价。其中，州县钱粮解司所需倾熔、火工两款规费一律减半。同治二年、三年间，漕粮、地丁仅在松江、太仓酌征，苏州、常州、镇江等府尚未从战争中恢复，并未启征。此两年的减价改折仍属权宜之计，且当日米贵银贱，难以遽为定案。钱漕章程的改定，须俟同治四年江苏减赋定案。
在核定钱漕征价之前，苏属清厘了各项陋规，以减轻州县负担。其中最主要的，是裁革海运津贴。如前所述，漕粮河运时代，旗丁帮费成为州县漕务最沉重的负担，亦为浮收之源。道咸之际，江苏漕粮改行海运后，旗丁不再参与挽运，帮费却基本保留，由省一级按原有额数向各州县摊派，改充海运运费、耗米之需，易名海运津贴。这意味着，改行海运后，州县的支出结构未有大的变化，江苏地方官仍以海运津贴为借口，持续浮收勒折。且在同治四年之前，裁革海运津贴从未出现在江苏官员的相关议论中。
同治四年五月初二日，籍隶吴江的侍郎殷兆镛奏请裁革江苏海运津贴，裁撤该省厘捐，矛头直指李鸿章。殷兆镛奏称，他于福建试差途中经过浙江，访知该省厘剔漕弊，“既除大小户名目，又复裁革津贴，实为浮收一途拔本塞源之善政”。此前一年，浙江奏准裁革海运津贴，相关经费改由漕截、行月及屯租各正项内动支，定为每石8钱。殷氏认为，江苏之漕弊甚于浙江，亟应查照浙省章程，“裁去海运津贴，不使州县有所藉口，以清浮收之源”。这一事件造成江苏官绅之间的紧张，使得江苏督抚颇为被动，直接推动了海运津贴的裁革。
是年筹议之时，刘郇膏原拟将海运津贴纳入漕粮征价，每石随征1000文，即仍由民间负担。但李鸿章等最终决定在正项内筹措经费，取消海运津贴。同治四年九月初九日，李鸿章、刘郇膏复奏裁革津贴一事。据称，苏省漕项额数远不及浙江，但距沪较近，海运经费定以每石7钱，勉强敷用。按苏省交仓漕粮100万石计算，共需经费74.8万两。这意味着，约有74.8万两的海运津贴不再浮征于民，转于随漕正项内动支。这些款项包括：（1）节省河运给丁耗米、漕赠米、行月粮减剩，共可粜变得银336700两；（2）苏松、江安粮道节省之六分漕项银（即漕项银内留省支用部分），分别为281800余两、41800余两；（3）苏、太等卫屯折漕项银19100余两，月粮米折银10400余两；（4）金山帮屯田津贴8830两。以上四款共可得银698630余两，不敷银49300余两，于江苏各卫帮津租内酌提济用。再有不足，即于苏松粮道之四分漕项银（即漕项银内报部候拨部分）内随时凑拨。
从账面上看，以上各款确实取代了海运津贴。然据当日经费动拨之常态，如此众多的款项极难按时、足额到位，而漕粮必须限时起运，运费不可稍有或缺。曾任江苏布政使的吴煦便认为，漕项银征解、奏销较缓，历年赋额“必两年后始能解清”，以此“缓款”抵海运之“急用”，“临时必致有米无银”，有误起运。后来的情况果然证实了吴煦的担忧，同治末年，各属漕项“积惯拖欠，任催不解”，江苏只得“于道库移挪筹垫，遂致库款支绌”。光绪五年（1879），两江总督沈葆桢奏称，江苏海运运费“递年不敷甚巨，全赖藩库挪款垫用”。可见，同治四年的海运经费筹措案未见实效，相关各款难以到位，仍赖藩、道库之挪移。因此，裁革海运津贴在节流方面的效果，似不应做太高估计。
除海运津贴外，州县另有各级陋规之负担。同治二年三月，郭嵩焘详称：“至于改定漕章，尤在先除陋规。”州县之漕粮盈余，分润者众多，上则有道府等衙门、同城文武漕规，及其所荐幕友、经纪�金，下则有索规绅衿需要打点。郭氏指出，其所在粮道衙门旧规，“如临仓、领斛各款，名目繁多，皆取给于漕粮”。他建议由粮道衙门先行禁绝，仿照此前湖北、江西旧案，将陋规“列款裁禁，以垂永久”。
但郭嵩焘不久即离任，其意见未被采纳。曾国藩的态度，则直接影响了此事之操作。同治四年初，常州府知府高悌禀请革除知府陋规。曾国藩批复：革除陋规，另筹公费，自为善策，但难以推广各属，因经常之费不易筹措。他特别强调，不必将裁革陋规奏立定章。盖一旦如此办理，人皆视为分内固有之款，不肖者势必别求需索。此外，各属通行的章程效果未必理想，不若因地制宜，灵活办理，“酌立暂章”。曾氏认为，以明定章程的方式裁减陋规，并不能真正限制陋规。且一旦奏定通省一律之章程，也会对实际操作形成束缚。这来自于他对江西钱漕改章的反思。
同治四年五月，李鸿章奏明江苏裁减钱漕浮收实数，称向来州县地丁银解司之倾熔、火工等规费一律减半饬提，漕粮陋规亦大加删减，以羡余所入“勉敷办公”为准。是年九月议裁革海运津贴，李鸿章又称：“州县向来征漕一切陋规名目极为繁琐”，经“各属核实裁减，只期勉敷办公之用”，裁减之数与海运津贴相埒，计银70余万两。但该折并未开列陋规之款目，额数也表述得颇为含煳。这与此前湖北、江西之明定章程、详列款额，形成鲜明对照。当年十二月，赵烈文在友人处见《新漕删减浮费章程》一本，内载江苏州县酌留每岁办漕经费、日用、捐摊等必不可少之项，约银3.5万两，此外则作为浮费裁革。赵氏感慨：“已删减者如是，未删减者可知；可形诸笔墨者如是，不可形诸笔墨者可知，牵中如是，费多者可知。”身为曾国藩重要幕僚的赵烈文，也只能从友人处一窥章程，估算浮费之规模，可见裁革陋规之细节确未形诸公牍，仅有“勉敷办公”这一大致标准。
至同治四年冬，海运津贴与钱漕陋规既革，浮收之源已除。同时，江苏减赋业已定案，苏州、常州等府也于是冬恢复漕粮征解。十二月十八日，李鸿章奏明是年江苏漕粮、地丁征收情形，大体确立了钱漕新章。其奏称：
国家维正之供，例有定额。虽浮勒必应严禁，而例所不赅、事所必需之款，仍不能不酌留有余，以资办公。
钱漕正项虽有定额，严禁浮勒，然衡诸当时实情与向来惯例，办公必需之款亦需酌留。所谓“例所不劾、事所必需之款”，大致有四类：
（1）漕粮以本色起解，质量有严格要求，然征自民间之米“断难一律干洁”，必须适当挑拣。且漕粮“自开仓以至兑运，既需时日，即有折耗”，此外尚有“仓廒铺垫、船只剥运之费”。
（2）当日各属仓廒未经修复者尚多，漕粮不得不兼征折色。且战前苏漕“向办折价”，因“零星小户及离城�远之区，不能如期赴仓交米，是以变通折收，必须分派书差，随带册串，赴乡催缴”。如此办理，书差下乡之辛饭、盘费、油烛、纸张之需较多。且折价收齐之后，“时已交春，米价增昂”，采买米石有额外之赔垫。
（3）地丁、漕项钱粮，向有解省运费、倾熔、火工，以及印造两忙册籍、串票之费。
（4）摊捐之款（即来自各上级衙门的公务摊派），其他州县办公必不可缺之需。
概而言之，即为本色、折色漕粮及地丁钱粮的征收用款，及州县的行政经费。由于当日财政结构的缺陷，上述必要之费既无法于正项内开支，州县官之养廉银、俸银更是远不敷用。因此，地方官取诸钱漕盈余，“以公济公”，成为官民认可之惯例。因此而产生的额外加征，通常不被简单地视作浮收。
同治四年苏属议定的钱漕征价，已包含以上费用。此外，李鸿章还参酌已经奏准的浙江、江西及安徽章程，议定征价如下：漕粮本色每石酌加余耗3斗，折色每石年内收钱4500文，迟至年外完纳，每石加至5000文；地丁钱粮每两折钱2000文。尽管李鸿章并未解释以上数目的由来，然据时人描述，该征价系依据糙米、银钱市价算得。漕粮本色征价参酌浙江（每石加征2斗5升），定为每石加征余耗3斗。折色征价亦据此计算，开征时糙米市价约3500文/石，漕价加征30%，定为4500文/石。地丁征价则在1400文/两的银价基础上加征公费600文，定为2000文/两。据李鸿章奏称，以上征价较江西、安徽、浙江三省章程“有绌无赢”，“较从前小户完数，所减几及一倍”。但他特别注明：当年“米价较贵，银价较贱”，该征价“不能遽为成例，应俟均平之时，酌中定值，勒石永遵”。
重定钱漕征价的意义不仅在于减价，更在于均赋。征价既定，“绅民一律遵完，不准再有大户名目”。关于新章推行，江苏督抚最担心的是，如“大户仍前包抗短欠”，则州县漕务必需之费无从取资，非挪移正帑，即浮勒小户，这正是嘉道以来之积习。自同治二年初议减浮，苏属官员便将大小户问题视作漕务积弊之最甚者。在他们的表述中，漕粮改行海运后，旗丁需索之弊已除，大户之包揽短欠便成为浮收之源。此次重定征价，大户负担有相应的提升，此前享有的短价、注荒等特殊利益势必受损。因此，绅衿的阻扰谤毁将是最大的阻力。
故同治四年十二月请定新章时，李鸿章也奏请“明降谕旨，永禁大小户名目，其包漕索规诸弊，一律从严禁革”，“如有大户仍前抗欠以及任意短交，无论京外职官、举贡生监，即当据实分别奏咨褫革勒追”。同日，李鸿章另片奏称，是年钱漕开征后，长洲县大户、前署浙江孝丰知县赵廷彩经再四催追，漕粮颗粒无完，地漕银仅缴1/10，请先行革职，提案追究。如此办理，实因苏属大户巨室众多，“其力足以陵压州县，州县不敢较也”，甚至督抚亦不无忌惮，故需明降谕旨，以作护符。
十二月十六日，同治帝有旨，嗣后江苏开征漕米、漕折，其大小户名目、包漕索规诸弊永远禁革。“如有京外职官、举贡生监仍藉大户为名，与各州县为难，营私抗玩，即着该省督抚奏请褫革，从严惩办”。各州县务当“秉公征收，亦不准于例定折价之外，稍有浮冒”，如“抑勒违则，从严参办”。中枢的关注点在于永禁大小户名目，而是年“例定折价”已成为新的征收标准，钱漕新章就此议准。
然至同治四年末，钱漕新章仍只是暂章，新的征价制度尚在形成之中。其中的关键问题是钱漕征价（尤其是漕价）的调节。由于同治四年末的奏折未对新章中的加征部分做出解释，时人不乏批评之声。同治五年（1866），镇洋绅士叶裕仁致书江苏布政使王大经称，是年漕价每石4500文，“以今米价计，几倍收矣”。州县因仓廒未建，“固已受改折之利，不复被以勒折之名，而公议浮收，尤属坦然无忌”。他认为，以4500文之价计之，州县于正供、津贴之外，“所需一岁支销，疑不须如此赢余”。叶氏敏锐地捕捉到新章的冲击：漕粮折征的合理化与法定征价的提高，也注意到州县盈余之丰沛。冯桂芬也批评道，苏省督抚州县“可以仓廒未建为辞，一概勒折”，折价远高于当日米价。他认为，理想的漕价方案是：漕粮以本色征收，若征折色，“则交本年时值一石之价”。此外，无论本折每石随交公费500文。同年，无锡绅士秦缃业也表达了相似的态度。他指出，本年米价不过2000余文，若仍照上年的4500文征收，“则不啻倍而且过之矣”。闻本年折价减为4200文/石，“外示体恤，实已倍收”。据他计算，州县每石盈余1300文―1400文，“所盈若此，尚得谓之不浮收乎”。因此，秦缃业建议，漕粮征价当随米价浮动，不可永以4500文为准，否则米贱病民，米贵病官。他的变通方案是：漕粮每完米1石，外加1000文，以作津贴之费。如改折征收，折价“仍照（米粮）时价合算，毋许稍有参差，而千钱之津贴如故”。如此无论本折，州县均可获每石1000文之津贴，“绰乎有余矣”。
秦缃业、冯桂芬等人的意见是否影响到江苏督抚的决策，笔者未见相关记载。但他们的方案（特别是秦氏之《折漕变通议》），确实与同治五年以降苏属的漕粮定价机制不谋而合。同治五年十二月，李鸿章奏请因时变通，酌定本年漕价。据称，现届新漕开征，“从前仓廒被毁者，修复仍多未齐”，各厅州县漕粮请仍照上届成案，本折兼收，听从民便。本年各属秋成中稔，米价较上年平减，漕粮征价“应即查照市价，酌量变通”：
拟请将今届冬漕完折色者，每石收制钱三千二百文，加公费钱一千文，计较上年减收钱三百文。其完本色者，裁去应加余耗三斗，亦改交公费钱一千文。如迟至年外，仍无分本折，均加收钱五百文，以敷办公之用。
是年漕价因米价下降，每石较上年核减300文，定为4200文，年外仍加收500文。随着这一调整，江苏开始确立新的定价方式：漕价=正项+公费（1000文/石）。以该年为例，完折色者，漕价为米价3200文+1000文=4200文；完本色者，每石之加征亦由上年的余耗3斗改为公费1000文。如与上年相较，同治五年的显着变化在于明定公费。每石1000文成为固定的加征额数，由此确立了新的定价机制。1000文之数据同治四年米价（3500文/石），从余耗3斗折算而来。此后米价逐年递减，1000文之公费却保持不变，州县之盈余相当稳定。除公费外，漕粮向例每石随征费脚钱52文，但该款通常不计入漕价内。
同治六年、七年（1867、1868），江苏的漕粮征价制度得到进一步完善。同治六年末，曾国藩、丁日昌明确了公费的地位。曾氏奏称：随漕公费“系抵办漕一切要需”，若收不足额，势必贻误漕运。然刁顽之户恐“恃符把持，意图抗欠，其将漕米完纳，以公费为无关紧要，任意延欠”。自是年起，若粮户只完漕粮正项、不纳公费，即“比照抗粮之例，从严惩办”。可见，江苏督抚担心绅衿以加征公费为借口，仍前抗欠短交。而经此确认，公费之地位已同于正项。同治七年，丁日昌又完善了米价的核定机制。按业户完漕先后不一，期间米价起伏波动，是以漕价“不得不折中核定，期敷办公而不致多取于民”。其操作方式，是由布政使、粮道博访米牙粜籴、业户折租各价，酌中定数。
同治六年、七年间，地丁征价也首次随银价变动作出调整。同治四年，地丁银每两征收2000文，其时银价约为1400文上下，故公费600文已足敷办公。至同治六年，银价大涨，每两易钱1600余文，州县公费遂形支绌。曾国藩奏称，如至七年上忙开征时，银价仍昂，应请酌增征价。然该议为户部所驳，司农覆奏：“上下忙条银每两连公费收钱二千文，系属奏定之案，本届银价虽稍有增昂，不得再议加增，致竭民力。”尽管同治四年奏案中声明“银米翔贵，与时变通”，然对比同期下调漕价，酌增地丁征价显然阻力较大。至同治七年上忙，丁日昌再请酌增，是年银价持续增昂，每两易钱1700文，州县办公愈形支绌，纷纷禀请酌加。丁氏认为：“如照现在银价，须加钱三百文，惟念民困未苏，深恐力有未逮”，故“酌中定值”，请自本年上忙起，每石折征2200文。嗣后征价“总就市价为低昂，使官民两无亏累，始足以禁私加而免藉口”。他特别强调，苏属州县征收钱粮，其分设乡柜、纸张串票、易银解省各环节，在在需费，悉于公费中支销，并不取之于民。故公费“非归州县之羡余，实禁浮收之枢纽”。该奏终获议准，同治七年上忙起，江苏地丁征价增至每两2200文。
除因银、米价变动之调整外，钱漕征价也根据区域差异做了调适。在通省一律的征价下，有两地略有不同：一是丹徒，一是嘉定、宝山。丹徒为苏省着名苦缺，地丁征价较低，民间每两只完1496文，向系征不敷解。同治五年，李鸿章已指出，该县未便照每两2000文征收，应于漕粮征价内“通筹挹注”。同治七年，该县钱漕一并启征，地丁征价过低的问题因此凸显。经丁日昌奏准，自是年起，丹徒漕价于通省征价外，“其随交公费每石加收钱五百文”，共计1500文，以维持较低的地丁征价惯例。
嘉定、宝山的特殊性在于，早在同治五年之前，两县便已实行了类似于同治新章的漕粮征解与定价制度。嘉定自明前期以来，逐渐确立以棉业生产为核心的社会经济结构，其地产米较少，万历年间其漕粮已获永折。清初以来，嘉、宝二县尚需起解白粮，向系民折官办，即由官采办米石，再向民折征，每岁折价由官绅据当年市价会议核定。同治五年，苏属新章既定，嘉定职员廖寿丰遂于督察院呈请嘉、宝两县照通省漕价办理，无须官绅会议。经户部议准，定以每石折价4500文，年外加收500文。同治六年，知县汪福安以通省漕价酌减，请另定嘉定、宝山折价。经抚、藩议准，两县漕粮民折官办，年外开征，与他属年内开征不同，应历年另行奏请。是年，嘉定绅士王汝润记：“闻今年以后，（白粮）京中颁价下来，以后不议。”同治八年（1869）起，嘉、宝漕价较通省漕价酌加500文，年外加价定为300文，较他属少收200文，成为相对固定的惯例。除数额上略有差异外，嘉、宝两县确立了与各属相同的定价逻辑。
至同治八年，苏属钱漕新章自草创试行，历经四届，递有改进，征收之际官民相安，卓有成效。是年，苏属初拟《征收条漕永远章程》。同治九年（1870）冬，该章程勒石各州县，公示官民共同遵守，这意味着新章已成为永久章程。章程之内容包括：（1）漕粮每岁开征前，藩司、粮道确访民牙粜籴、业户折租各价，酌中核定米价。除民折官办之嘉定、宝山另行定价外，各州县漕粮完折色者，每石按市价另加公费1000文，并照例随征费脚52文；完本色者，每米一石之外，随征公费、费脚1052文，其年外均加500文。漕粮本折兼收，听从民便。（2）地丁银每两照市价折钱征收外，另加公费600文。征价随银价涨落，随时增减，并将奏定征价明示柜前，业户遵照完纳。（3）业户应完钱漕，除正供、公费、脚费外，别无应收银米，如有多收颗粒分文，分别官参吏办；倘业户短缴抗玩，亦从严究办。
同治中期，江苏依据嘉道以来的钱漕折征惯例，确立了每岁根据银米市价核定田赋征价的弹性定价机制。其中政府的盈余相对固定，市价增减由业户负担。其次，经奏明立案后，田赋的法定征价得到显着提升，其中公费之地位基本等同于正项，额数至少达到正项的30%（漕粮）、43%（地丁）。
光宣之际，江苏清理财政局在该省《财政说明书》中写到，同治年间以来，江苏地丁征价“定章分忙奏报，以时价之涨落为低昂”，漕粮则“本折兼纳，听从民便”，折价“以每届漕米启征时之糙米市价为准奏定”。可见，同治中期确立之钱漕新章，实际已成为晚清之“定制”。在当日以固定化为基本原则的田赋运作中，此种定价机制显得颇为特别。王业键最早发现了该制度的独特性，并对其基本特征做了论述。但在同光年间，江苏的钱漕新章究竟如何运作，其实效又如何，这一问题尚待详细解答。本节考察该时期江苏钱漕征价制度之实态，着重关注历年钱漕征价的调整、业户的实际负担及其差异，及漕粮改折征解等问题。
同治四年、五年间，江苏奏准地丁银依据1400文/两之银价，另加公费600文，每两折收2000文，并声明如遇银价翔贵，因时变通。从此后的情形来看，是年银价恰为此后30余年的最低点。就在同光之际的近10年（1866―1874）中，因进口铜价下跌，银价显着提升，涨幅达400―500文/两。由此，江苏地丁征价在同治后期经历了两次上调，相关情况见表1。
同治七年，银价大昂，每两易钱1700余文，丁日昌以州县办公支绌为由，奏准七年上忙为始，每两按2200文征收。此后银价持续增昂，同治十年（1871）贵至每两1800余文。是年，曾国藩奏称，若仍照2200文征收，“则所余不足四百文，抵支各项公费，不敷甚巨”，奏准十一年上忙起，每两按2400文征收。由表1可见，同治十年的银价恰是此后30年的最高点，地丁征价也相应达到此期最高点。上调征价的诉求来自州县官员，他们试图向业户转嫁银贵的压力，以保证公费不因此缩减。中央政府也尊重江苏地方官员的利益，准许三年之内两次酌增征价，业户负担则因此加重。然而，同样面对银贵之情形，同年浙江奏请按市价调整地丁征价，却未获允准。
同光之交，江苏州县公费仍保持在每两600文以上，而银价则渐趋回落。光绪三年（1877），两江总督沈葆桢奏称，“近日省城市肆银价骤减，较之以前相去悬殊”，如照前定征价，“民间输纳未免受亏”。他奏准自光绪三年下忙起，钱粮每两减收200文，按2200文征收。同时，沈氏强调，“钱粮折价本应随时长落”，请自下年为始，每届二、八月上、下忙期，由督抚督同布政使查明市价，据此核准钱粮征价，分别奏报一次。由此，光绪四年（1878）起，江苏巡抚根据上、下忙期银价奏定地丁征价，成为该省定制。
此后近20年，江苏地丁征价始终维持在2200文，而银价则持续下落，光绪十三年（1887）起尤为明显。缘19世纪八九十年代，受铸币滇铜短缺、国际银价下跌的影响，各地普遍出现银贱钱荒的情况。银价显着下落，而州县仍按光绪初年定价征收，其盈余遂有隐性之增加。清季江苏咨议局议员蒋近垣便观察到，同治四年定价时，“银本不贱，官之赢余亦不甚厚，迨光绪十年后，银价渐落，官乃愈肥，民愈瘠矣”。由表1确实可见，光绪十三年起，州县公费维持在600文以上，光绪二十一年达到顶点（700文）。
在甲午战前的30年间，苏属地丁征价相对固定，仅少数年份进行了200文上下调整，其下调尤其迟缓。相较而言，漕粮折价的变动则要灵敏得多，可谓“一岁一税率”，因“糙米市价岁有变迁”也。据现存档案可知，每岁十一月冬漕开征之际，江苏督抚循例奏请本年漕粮本折兼征，并根据是年收成、米价，奏定漕粮征价。从运作层面来看，始自同治四年的漕粮本折兼征、每岁奏定折价已成为新的征价“制度”。但此种历年奏请的办理方式又意味着，在中枢看来，这仍然属于惯例或成案的范畴，终究不同于经制。笔者据历年督抚奏报之漕粮征价与糙米市价，制为表2。
与银价的变动趋势相反，同治四年战争刚刚结束，米价恰为此后30余年之顶点。随着战后的恢复，米价逐渐下落，光绪前中期稳定在每石2400文左右。至19世纪末，又有显着提升。在历年督抚奏定的漕粮折价中，尽管米价部分与糙米市价存在一定差异，但其上、下行的变动趋势是相当吻合的。尤其是在米价变动幅度较大的年份，如同治四年至七年、光绪三年、光绪二十二年至光绪二十六年，漕粮折价均有相对灵敏的调整。
这一弹性的定价机制，与当时田赋征价的固定性原则相当不同，其确立与疆吏的个人因素直接相关。同治四年江苏奏请新章之际，声明当日米贵钱贱，“应俟均平之时，酌中定值，勒石永遵”。户部议覆也强调，该征价应令“各属永远遵守，不准丝毫浮溢”。“酌中定值”“永远遵守”显示，在最初的设计中，苏属章程与他省的固定征价并无不同。此后同治五年、六年因米价平减大幅下调漕价，对于弹性征价制度的确立至为关键。
同治六年冬，米价为2400文左右，较此前两年减至800文以上。曾国藩提议核减漕价，但应留有余地，定为每石3800文。他认为：除米价外，每石至少再收公费1200文，“以为州县运费等款之用”。嗣后米贱之年，每石征收3800文―3900文为率，米贵之年亦收至4200文为止，则小民输将、州县办公均不为累。若本年征价核减过多，将来米贵，再求加增，必不可得，漕务即无法办理。在曾氏看来，漕价的变动应在300文―400文的范围内，核减尤应谨慎，不必紧跟米价。丁日昌则坚持将漕价定为每石3400文，并要求开征之初州县每石另行优减200文。由表2可见，3400文即是米价（2400文）加公费（1000文）而得。是年漕价奏定为每石3400文，较上年核减800文，是表2统计的35年中幅度最大的一次下调。
在米价大幅下落的同治六年，丁日昌坚持将漕价做相应下调，延续了当年米价+定额公费的漕粮定价机制。这意味着：总体而言，漕价赶得上同光年间通货膨胀的步伐，或曰州县的漕粮收入相对稳定。然据表2，我们可以发现州县漕粮收入在甲午前后实有明显的变动。光绪二十年（1894）以前，盈余普遍在800文左右，光绪初年甚至连续数年超过1000文。然至甲午以降，盈余额数减幅明显，其中光绪二十三年（1897）仅有368文，为此期最低。据江南方志所载，同光年间“谷鲜出境”，“米多价贱”，州县漕价“与市价格外从宽”，采办漕米“亦易措手”。光绪十五年（1889）后，“比岁荒歉”，米价渐涨。至甲午战后，“海禁大开，米粮外溢”，以致“钱荒米贵，年甚一年”。然漕价之提升不及米价之上涨，故业户多以折色完纳，州县买米起运，“须将随收公费贴补，方敷购米之用”，盈余自然所剩无几。如光绪二十四年（1898），苏省漕价按每石3150文计算，而州县采办糙粳米，需银4.1元―4.2元，合钱3700文―3800文，每石短绌600文―700文，须于公费内贴补。
甲午战后，盈余的缩减也发生在地丁钱粮领域。光绪二十二年、二十三年，江苏等多省对同治年间议定的钱漕征价进行了调整，核减地丁征价，提解钱漕盈余。这一方面是由于钱价增昂，州县盈余因此加增。更重要的是，甲午战后，清朝财政收支的平衡被巨额的赔款、外债负担打破，剔除中饱、提解归公，成为中枢重要的筹款思路。在此背景下，光绪二十二年，江苏巡抚赵舒翘奏称，“因市廛现钱不敷周转”，银两市价较上年减少。自光绪二十二年上忙起，江苏地丁征价奏准酌减200文，每两征收2000文。
更值得注意的现象，是钱漕盈余的提解。光绪二十三年六月，户部奏准各省查照此前一年江西成案，钱漕一律减征提用，筹措四国借款。江苏巡抚奎俊复奏，当时江苏地丁征价甫经减至每两2000文，州县每解司银一两连同补平、火耗，需钱1700余文，所余公费仅200余文。漕粮的情况更为严峻，光绪二十三年漕价定以每石2900文，然米价骤涨，州县采办每石需银4.1元―4.2元以上，“即以随收之公费全行贴补，尚属不敷”。幸而是年漕粮奉旨改折30万石，州县负担得以轻减。因此，以当时之钱漕征价，州县办公、办运维艰，不可再减。然为度支计，请按各属征数多寡，酌量提解钱漕公费。自光绪二十四年起，上缺8县每地丁1两、漕粮1石各提银5分，中缺11州县各提4分，下缺10厅县各提3分，计每岁提存10万两。
奎俊的复奏虽有“哭穷”之嫌，却也道出19世纪末江苏州县的窘迫。一方面，随着甲午战后钱荒米贵趋势的加剧，地丁、漕粮盈余显着缩减；另一方面，在财政危局之下，中央政府开始积极介入钱漕征价的议定，核减地丁征价，限制钱漕征价之提升。同时，中枢又以摊派方式强制提解州县之钱漕盈余，以为筹款之策。自甲午以迄清末，在中央政府的财政压迫下，江苏州县的钱漕盈余被不断侵蚀，用以偿还外债、赔款，支应新政开支，逐渐成为户部控制下的额定财政。这意味着，钱漕新章不再能为地方政府提供必需的公务经费，失去了同治年间设制之本义。
同治五年起，钱漕新章既定，道咸以前苏属漫无限制地抬价勒折之弊基本得到抑制，这是时人较为一致的观察。如同治八年，冯桂芬指出，嗣是以来，钱漕章程遵行不变，“州县不闻赔累，闾阎同切欢唿”，“官民相安无事，为兵燹以前数十年所未有”。同光年间，征收中新章的实效究竟如何？是否真正实现了减价均平之设想？
江苏每岁奏定之漕价虽通省一律，然在实际征收中，该征价仅是基准，各属仍可酌情变通。除年外加价，苏省还拟定了限内优减之制：开仓后若干日内完漕，每石可优减200文，鼓励业户尽早完纳。尽管该制从未出现于奏章之上，但自同治后期起，已成为苏属州县之惯例。如同治五年，江苏奏定漕价4200文/石，镇洋年内每石征收3700文，约有500文之优减，年外每石4700文。太仓征收钱漕，则有更详尽的分限减让之制，头限每洋银1元，可按市价多折钱50文，二限30文，三限20文，以示奖劝。无锡、金匮为聚米之区，米价较他属低廉，“向来征漕由县酌定期限，于公费内减收钱一二百文”。光绪三十年（1904）冬，漕价奏定后米价渐减，无锡、金匮两县以每石减让公费400文征收。可见，各州县可在通省漕价基础上因地制宜地变通，其中年外加价与限内优减之制为此提供了相当的空间。
尽管新章推行后，已罕有19世纪前半期肆行定价、浮收勒折之事。但征价外的浮收并未绝迹，主要表现为借货币折算舞弊，其中以短作洋价最为常见。同光年间，苏属民间完纳钱漕，通常以制钱，赋额多者需以洋银，即以墨西哥银元（“鹰洋/墨洋”）、西班牙银元（“本洋”）完纳。征收之际，官吏将小民所完洋银折算为制钱时，普遍低于市价，称“短价”。同治八年，丁日昌访知：苏属州县征收钱漕，按市价折钱者“不过数处”，“其余洋价均有短作”，每洋银1元，短5文、10文、20文―30文不等。其尤甚者，如昆山本洋每元短至50文，新阳短至60文，两县墨洋甚至短至60文。光绪十年（1884），江阴征漕“捺低银元钱价”，每元较厘局钱价短少70文―80文，该县贡生具禀学政饬查。光绪二十五年（1899），徐兆玮观察到，太仓征收钱漕，墨洋1元市价折钱900文，柜收只作860文―870文，此为弊之甚者。以上记载均属极端之例，然以该期银价计之，浮收程度仍在5%以下。可见，州县征收基本遵守新章，同时利用币制缺陷获取额外之盈余。
同治新章的意义，一方面确立了相对固定而又不乏弹性的征价，另一方面则指向钱漕负担的均平。大小户之弊是否得以厘清，是影响新章实效的关键。光绪二年，署名“愚移山人”者观察到，同治年间改章后，苏属大小户之弊仍不能免。大户完粮，少者额赋之三四成，多者亦不过八九成，“视职之大小、人之强弱以定等差”。这与战前“一以贵贱强弱定钱粮收数之多寡”，并无二致。常熟、昭文大户，完漕“类皆不交公费”，或公费以本色折算。华亭、娄县大户地丁钱粮“并不以钱折纳”，而以银两缴纳，稍加一二成公费，谓之“绅户银”。虽钱漕折钱已成定制，但大户仍有以本色或银两完纳、短欠额赋之特权，“总之有势力者，莫不以包抗为能事”。更可注意的是，愚移山人观察到：大户“偶有完数稍多者，人咸非笑之”。此语尤可玩味，足见当日风气未因新章而改易，“积习相延，牢不可破”。
同光年间的诸多记载显示，改定新章之后，大小户之别并未彻底消失。同治五年，常熟小户柯悟迟写道：“自此条漕折色，在苏省统归一价，不分大小户，然而吾常、昭终不能净尽。”他观察到，尽管征价划一，但征纳中大户仍可短欠舞弊。如大户名下有花名十户，只完七八户之粮即可，“其二、三户仍可蒂欠”；小户则要“户户清完，价无推敲”。同治六年，他又记：小户自业之田，钱漕征纳“仍由经造经手，焉能尽如新例”？而大户征价较短，“尚可捺缓二三分，总是利弊”。同年，曾国藩观察到，改定新章后，“大户如潘曾玮、冯桂芬等，仍抗租不完”，故州县不得不用盈余以资弥补。潘、冯两氏均为江苏减赋的关键人物，其短欠漕粮影响了新章的效果。光绪初年，陶煦观察到：青浦“纳赋者无绅无民”，“一亩之田，一以粮一斗为奇、银一钱三分有奇为准”。“元和则城与乡、强与弱，已有所谓大小户者”，大户约十之三四。吴江则积弊较甚，“有十数顷之家而所完无几者，有一二亩之家，而横征倍之者，凡禁革大小户之上谕宪示，无复顾问”。可见，即在苏、松二府内，各县情形也颇为不同。吴江、震泽、常熟、昭文等县绅衿包揽短欠之风亦较盛。
同治四年以降，苏属大小户名目虽经禁革，绅民负担不均之事实则依旧，不过改易名目，时人称为租业、自业。自业者，自耕农、自种小户之谓；租业则指租佃地主、大户。两者因身份地位不同，以致完纳方式及实际负担亦不相同。自业者无法获得易知由单，故不能自行上柜完纳，只能由经造包揽征解。每届漕粮开征，总书将串票掣出，分发各图书差（“经造”），由后者持串向自业各户征收。其漕粮需十分全完，或另有额外之负担。如长洲、元和等县，经造向自业小户发派由单，“每亩索费钱二百文”。常熟、昭文自业户完漕，“不以斗石计，而以亩计，每亩较实征定额浮收钱二百余文，为经造之盈余”。据徐兆玮估计，两县自业之漕不下2万石，“此皆小康之家，怯懦畏事，甘受总书、经造之鱼肉，甘于定额外加缴四五成”。
租业者能领易知由单，可按单输米上仓，其漕粮无自业之浮勒，并可捏熟作荒，常年仅纳赋额之四五成至六七成，“每视其人与官吏之交情为差”，此外多包揽族戚、友朋钱漕。光绪二十五年年初，徐兆玮将上年钱粮洋银20元送交总书，又至县仓上纳漕粮150石，并代完友人漕粮10余石，按七成完纳。可见，身为租业的徐氏钱漕额数较巨，均系直接赴县完纳。他以七成代完友人之漕，则本人完纳之折扣应会更低。是年，钦差刚毅赴苏属清赋，严厉打击绅衿包揽短欠，租业之漕需完至额赋之八九成，可见平日短欠之巨。
在徐兆玮看来，实现大小户之均平，应先除�醯�弊：革除租业、自业名目，按户发给易知由单，使各户得以自行上柜完纳，不准粮差、经造包征包缴。显然，这需要重建当日的征收制度，革除书差包征之制。时人对于大小户之弊的症结早有洞察：苏松等地“缙绅巨族，冠盖相望”，“州县图旦夕之安，惟恐得罪于巨室，因之心存隐忍，莫敢谁何”。“偶有强干之员力图整顿，卒为绅衿、书役所中伤，或捏造谣言，或藉词上控，务使不安其位而始快，后来者方引以为戒，安肯再蹈覆辙。”绅民负担不均的问题，根植于江南之社会结构与社会风习，实难因一纸禁谕而彻底改观。另一方面，改定新章后，虽无道咸年间之肆行浮勒，但战后未经垦复之荒田长期存在，地方官吏借此捏报荒歉，征多解少，亏空正项。故绅衿仍得持州县之短长，分润其钱漕盈余，短欠包揽之风仍盛。虽经光绪二十五年刚毅清赋之整顿，但直至清末，苏州之常熟、昭文，常州之无锡、金匮、宜兴、荆溪等县，此风仍未尽绝。
如对比太平天国战前，同治新章的最大变动，当属漕粮准许征收折色。按漕粮为天庾正供，京仓为根本之计，例应征运本色。江南之漕不仅额数远超他省，所产粳米，坚致耐久，非他处之籼米、稷粟可比。故中枢对于江苏漕米之额数、质量均有严格要求，例不改折，立法綦严。清代前期，漕粮折银征解有定制者大体有三类：永折、灰石改折（江浙两省部分漕粮折解为工部灰石之用）及民折官办（部分不近水次或产米较少之州县，如江苏之嘉定、宝山）。至歉岁受灾省区，亦有临时之漕粮改折。此外的改折，则为例所严禁。
然而，至迟在18世纪后期，漕粮私征折色已十分常见。从民的角度看，明清以来，随着农业的商品化趋势，江南的棉纺织业、蚕桑业发展迅速。至18世纪，松江、太仓、苏州等地民间食用普遍依赖两湖、安徽等省输入米粮，完纳钱漕则多依赖棉纺织业收入，并非全以地亩所产缴纳。从州县的角度看，漕粮例于十一、十二月开征，次年春季至春夏之交始行交兑起运，其间长达数月。因此，江南的地方官部分征收折色，或将所征米石先行发卖，迨起运时，再“令牙行包办”，均是常见的变通方式。如19世纪中期，无锡、金匮二县官吏每岁勒令米行采办漕白粮数千石，可见当日漕粮征解中的市场化程度。
更重要的是，乾嘉之际以降，江南的地方官普遍以漕粮盈余解决额定经费的结构性匮乏。除本色浮收外，州县官吏更以各种理由制造折征的机会，每岁开仓收米之期常不过十日、半月，甚至三、五日即封廒折征。缘当日之折征实为勒折，即强迫业户按照高于市价的、以银钱计算的折价完纳漕粮，此为州县获取漕羡的重要手段。嘉道以来，折征成为漕粮征纳的主要方式，小户被迫以数倍粮价之折价完漕，颇为时人诟病。以上诸种，均在例禁浮收勒折的背景下发生，足见19世纪前期田赋征纳之经制与实态间的巨大差异。
同治二年，江苏漕粮之折征始于松江、太仓。二属地处海滨，本多植棉，产米较少，漕粮向多征收折色。更重要的是，战乱之后，各县仓廒多已废毁，无处存储米石。因此，同治二年、三年，江苏奏请漕粮本折兼征，自然得以获准。盖因户部将改征折色视为“一时权宜”，而非“经久之法”。然当李鸿章奏请太仓、镇洋二州县仿照嘉定、宝山之例，漕粮永改折色征解，便遭户部议驳。
同治四年起，漕粮征收范围扩展至苏州、常州等府。各县被毁仓廒未能一律复建，成为循照前案办理的首要理由。同光之际，江苏督抚历年奏请漕粮本折兼征，均如此表述。如同治十二年（1873），李宗羲奏称：兹届漕粮开征之际，“各该州县仓廒被毁者，虽据陆续议禀兴建，因地方元气未复，筹款维艰，尚未能一律完备，惟有循照历届成案……本折兼收”。
核诸晚清民国江苏方志，督抚所言确属实情。多部志书显示：苏松等府州县仓廒普遍毁于咸丰十年太平军攻占苏常之役，战后部分州县未再重建，漕粮尽数改征折色。如吴江之总收官仓“乱废未建，历年漕米概科折色，分设城柜及各乡柜，人尽称便”。在光绪五年纂修的方志中，作者仍强调：“然旧制不可没，一时之权宜未可为经常之法也。”可见，作为一时权宜的折征，此时已取代本色征纳之经制。溧阳也是如此，漕仓毁后未建，自同治六年漕粮启征，“全征折色”。
另有不少州县于同治后期至光绪年间复建仓廒。如震泽克复后“漕收未有仓”，民之输纳皆以钱。经战后历任知县捐廉筹款5000余串，于同治十二年复建积谷仓，“凡屋若干楹”。重建碑文中强调了复建仓廒对于恢复本色旧制之意义：“国家维正之供，米也，非钱也；漕收之以钱，权也，非常也。当今百废具举之际，旧制尤不可不复。”尽管如此，该记载仍显示出，复建经费筹措之不易，仓廒规模也相对有限，这并非震泽之特例。同治六年、七年间，新阳知县冯渭重建该县漕仓，取资漕粮公费、养廉银，未勒民出捐，因此获得嘉奖，可见后者为当日之常态。然重建之仓廒共计40间，远小于该县宣德、弘治（600余间）及乾隆年间（250余间）之规模。重建之后，漕仓也未能发挥原有的作用。缘同治四年以降，苏松太漕额核减1/3，且多征折色，即本色米石亦“随收随兑”，无须仓储。光绪年间，该仓“废置不用，日形圮毁”，光绪三十二年（1906）赁作他用。同治七年，江阴重建毁于兵燹的盈安仓，“建屋一百余间”。该县距上海较远，漕粮多折征后就近采买，故该仓“无米可贮，空无人居”，光绪十年改作县丞、典史公署。至光绪三十一年（1905），江苏州县仓廒“大都坍损渗漏，不堪储米”，另有改建习艺所者。
类似记载颇为不少，它们反映出：一方面，州县仓廒多毁于太平天国之役，战后元气未复，百废待兴，修建并非易事。即使仓廒复建，规模也多不如前。这确实是同治四年以降漕粮准征折色的客观原因。另一方面，在此背景下，折色征收逐渐成为常例，州县储存米谷之需求大不如前。故重建之仓廒作用也相对有限，甚至有废置圮毁者。可见，自同光之际，仓廒废毁未建与漕粮改折征收二者互为因果，使得折色征收成为中枢认可之成案。江苏督抚最后一次以“州县被毁仓廒仍未能一律建复”为由，奏请漕粮本折兼征，时在光绪十六年（1890），此时距战争结束已26年。次年，“循照历届成案”即为奏请本折兼征的理由，成案终成惯例。
尽管督抚的表述始终是漕粮本折兼征，言下之意是本色仍属经制，折色不过权宜变通。但在实践层面，折色征纳已成为同光年间的主流。同治九年，户部抱怨，江苏征漕“州县舍米而征银”，至起运时以银易米，采办委员“吝惜银价，迟回观望，只求籴米之减价”，以致漕粮受兑逾期。据张之洞观察，光绪年间苏属漕粮“固有全收本色、全收折色、本折兼收之异”。但全完本色者，只有苏州府数县，其余州县“收本色者，为时不过旬余，为数不及一半，余皆统收折色”。至于松江、常州、镇江、太仓等府州，“虽有本折兼完之说，而完本者更不及一二成，且有向来全完折色者”。如光绪年间，苏州府常熟、昭文二县每岁起运漕粮7万余石，“廒收不过二万余石，其五万石皆以银元改折”。同期，常州府宜兴、荆溪二县每岁征漕，开仓不过7日。光绪十五年（1889）以降，民间完漕，“必舍其所获之谷，辗转以完折色”，“开仓几若具文，后竟废置”。在本折兼征之州县，业户每岁依据“岁获之丰敛”“米价之低昂”，决定以本色或折色完纳。而州县以缩短开仓期限、从严挑剔米色等手段，限制本色征纳之比例。总体而言，光宣之交，苏属漕粮本色、折色完纳之比例约为1∶9。
折征既为主流，漕务的运作方式也因之改变，州县多不在本属仓廒征收漕粮，而是于上海周边就近采买起运。太平天国战后，江苏、浙江二省恢复海运，漕粮由上海运至天津。此外，光绪十一年至二十一年间（1885―1895），出于海运安全及维持经制的考虑，江苏又于每年所征漕粮中拨出5万―10万石，与江北漕粮一并河运。自光绪十四年（1888）起，常州府无锡、金匮二县成为江苏、浙江二省漕粮的主要采买地。光绪中期起，无锡、金匮因邻近产米区，又位于运河沿线，逐渐形成发达的米市，邻省安徽及江北、江宁、镇江、常州等地之米多汇集此地。每年农历十月间，江苏各州县办漕师爷纷赴无锡、金匮，与当地大粮行议定价格，签订合同，次年漕粮起运时，由粮行雇船运沪交清。光宣之际，无锡米市最盛，该地米多价低，且米色齐一，易于充作漕粮解兑，江苏州县“群向无锡订购”。以致江苏抚藩议定，每岁由无锡、金匮商会逐日报告当地十月、十一月米价，作为议定江苏漕粮征价之标准。当时，江苏每年海运漕粮60万石，其中约40万石系于无锡采办。光绪三十三年（1907）起，无锡采办之漕米改由新通车的沪宁铁路车运到沪。在改折征收的背景下，江苏州县借助新的粮食市场与交通方式，进行常态化的漕粮采办，漕务运作的基本面貌因此大为不同。
更重要的变化是，至19世纪末漕粮的折征推动了折解。甲午战后，在国家财政支绌的背景下，南漕改折成为重要的变法议题。议者认为，将江苏、浙江、江北岁漕140余万石改以银两解部，每岁可节省靡费数百万两，以济财用之急需。海运与粮食贸易的发达，也使得以招商采买解决京师食米问题成为可能之事。光绪二十一年至二十四年（1895―1899），张之洞、瑞洵等多次奏请江苏漕粮仿照湖北等省成案，改以银两解部。而江苏光绪二十年、二十三年、二十六年漕粮均折银30余万石，以充海防经费，并偿还外债，也是漕粮支用层面前所未有的变化。尽管如此，中枢出于慎重旧章、顾虑京师食米的考虑，仍令江苏保持相当额数的本色漕米交仓。光绪二十七年（1901）起，各省一律停漕，改解银两，但江苏每岁所征漕粮，仍需海运米60万石，其余则解交折色，凑抵庚子赔款。
既有的赋役制度史研究给人的大体印象是，自雍正朝耗羡归公、摊丁入地之后，清朝的田赋制度便无大的变动。这部分是由于，在既有研究中，田赋制度基本是一个明清史问题，极少与1840年以降的晚清史、近代史相联系。然笔者认为，咸丰、同治年间实为清代田赋制度变革的重要阶段。
本文以同治年间的江苏为例，指出该省之“减赋”“减浮”实有财政合理化的意义，可称之为“第二次耗羡归公”。自同治二年试行于松江、太仓，至同治四年、五年间奏准立案，江苏逐渐确立起一套区别于他省的弹性征价制度：每年由藩司、粮道根据糙米、银钱市价，酌定漕粮、地丁征价，经督抚奏准后，通饬各州县照此征收。这意味着，确立于雍正年间、至迟在19世纪初已无法满足实际需求的田赋定章，得到了合理的调整。漕粮准许本折兼收，每石折征3200文―4500文；地丁钱粮每两折征2000文―2400文。这直接改变了漕粮征收本色的定章，也以折的方式重新定义了每石、每两的实际内涵，提高了漕粮、地丁银的实征税率，可谓合理的“加赋”。钱漕征价新章来自于19世纪前半期的征纳惯例，但改章之后，州县官吏不再能借口经费不敷，任意抬价浮收，田赋的定价权重新集中到省级政府。而州县可从新章中获得稳定的公费（漕粮每石1000文、地丁每两600文），除征收费用外，多数用于本署及省内各上级衙门的行政经费。同时，通过裁革海运津贴、裁减陋规，州县的额外负担得到轻减。收支两方面的合理化调整，在相当程度上消除了钱漕浮收的结构性成因。
上述的钱漕改章不只发生在江苏。咸丰五年（1855）至同治七年（1868）间，在太平天国战中及战后，湖南、湖北、江西、山东、河南、安徽、浙江、广东等多省督抚为筹措军饷、维持善后，先后推行以田赋为中心的赋税整理。改折漕粮（包括米粮），重订漕粮、地丁征价，并为省以下州县等各级政府设置公费，也是以上省份普遍经历的改革进程。继雍正年间之后，清朝的田赋收支章程被再次重订，新章也成为此后至清末的田赋定章。在时人看来，咸同年间由各省督抚主导、因时调整收支结构的合理化改革，与雍正年间耗羡归公一脉相承。光宣之际，安徽清理财政局科员称：“雍正二年已提火耗为养廉，安省自同治初前江督曾国藩定章，又酌加十分之二三”，此因“地方进化，则经费日繁”。当日“各项新政，经费浩繁”，仍应“化私为公、酌定附加”，此“与雍正时提耗作廉、同治初年定章办公之意，固无违异”。正是在此意义上，笔者称咸同年间的钱漕改章为“第二次耗羡归公”。
就同光年间的实效来看，江苏州县官吏大体遵照新章征收钱漕。尽管借助货币兑换的额外加征长期存在，但程度相对较轻，罕有嘉道年间肆行定价、浮收勒折之事。当日最为突出的问题，则是田赋负担不均。尽管中枢、督抚一再严谕禁革大、小户，但绅民两歧之现象仍长期存续，不过改易名目而已。绅衿包揽短欠之弊未得清厘，以致同治新章在均赋这一点上难有成效。这是因为，同治改章的意义，主要在于调整不合时宜的收支定章，对于书差包征为主的征收结构及随之而来的征收积弊，则少有触动。
如从田赋制度的运作看，江苏的钱漕征价尤其是漕粮的定价机制相当值得注意。同光年间，江苏的漕粮征价紧扣市场波动，一岁一税率。这是由于，在新的征价制度下，民间普遍以制钱、银元折纳漕粮，政府再于无锡、金匮及上海等地采买米石，海运至津。漕粮征解已与上海、江南的粮食市场紧密联系在一起。笔者绝不否认，太平天国战前，江苏的漕务运作中从来就有市场因素的存在，但毕竟彼时漕粮征收本色才是唯一合法的形式。而同治以降漕粮改折的奏准、弹性定价制度的确立，确实是从制度层面对漕务运作中市场化趋势的确认与推进。在当日以固定化为基本原则的田赋定价机制、以不计成本为主要逻辑的漕务运作中，这是一个关键性的变革。
在制度演进的脉络之外，我们尤应注意：在清季财政状况恶化的背景下，中央政府过度集中财权，直接影响了钱漕新章的运作。甲午战后，清朝的财政收支平衡被打破。财政危局之下，中央政府开始介入田赋定价与盈余分配，一方面核减或限制钱漕征价的提升；更重要的是，中枢一再以强制摊派的方式，提解州县的钱漕盈余，以为筹款之策。自甲午以迄清末，在中央的财政压迫与银价腾贵的双重作用下，江苏的钱漕盈余被不断侵蚀，用以外债、赔款及新政开支，不再能为州县政府提供必需的公务经费。清季不断加剧的财政压力，终于导致中央与地方（省、州县）在田赋分配中彻底失衡，州县财政面临崩溃之境地，钱漕新章也因此失去设制之本意。这一现象，有助于我们更全面地理解清季中央与省、州县之间的财政关系，而不仅仅以“督抚专权”“内轻外重”一概论之。
透过一份份家谱，体认传统社会