学术交流丨面向国土空间规划的浙江省“双评价”成果应用与反思
（一）评价方法浙江省“双评价”（资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价）通过解构承载力的内涵，厘清承载力与适宜性的逻辑联系。首先，从“能力-压力-潜力”三个维度，测算土地资源、水资源、水环境、大气环境、海洋资源五个要素的承载能力、压力、潜力等级，集成得到农业生产和城镇建设功能指向下的综合承载能力。然后，对全省域空间开展生态保护重要性评价，同时在土地资源极限承载能力区域内开展农业生产和城镇建设指向的适宜性评价。最后，依据资源环境承载潜力对适宜性评价结果进行修正，形成全省“双评价”成果。（二）评价成果1.生态保护重要性评价成果浙江省生态保护重要性整体呈现南高北低的格局。生态保护重要性高和较高的区域主要分布于南部山区（仙霞岭-洞宫山-雁荡山-苍括山）、浙西北山区（黄山-怀玉山）以及东部丘陵地区（四明山-天台山）。生态保护重要性较低和低的区域主要分布于杭嘉湖平原、温台沿海平原和金衢盆地。2.农业生产适宜性评价成果农业生产适宜性呈现高适宜区集聚、低适宜区分散的地理格局。适宜区呈集聚形态，分布于杭嘉湖平原、宁绍平原、金衢盆地和温台平原；较适宜区分布格局与高适宜区较为一致；一般适宜区和不适宜区，受浙江省山区和丘陵的地形影响，主要分散分布于浙江省西部、南部等区域的山区。3.城镇建设适宜性评价成果城镇建设适宜性整体上呈现集中连片分布，适宜区和较适宜区主要分布在杭嘉湖平原、浙东沿海平原和金衢盆地等地区。城镇建设适宜性空间分布与农业生产适宜性空间基本一致。浙江省“双评价”成果从服务国土空间规划编制、实施和监管的视角出发，进行了多场景应用，以实践寻求其在国土空间规划中的应用价值。（一）支撑主体功能区细化调整在深化落实主体功能区战略方面，省级层面“双评价”成果的核心应用价值在于对主体功能分区的优化调整。在原重点生态功能区、农产品主产区和城市化发展区三类核心功能分区的基础上，将“双评价”成果作为重要因素嵌入主体功能区细化调整指标体系中，进行主体功能偏向预测，以提高当前主体功能分区精度。结合发展特色，浙江省基于“双评价”成果创新提出“5+2”主体功能区划分方案，形成乡镇（街道）主体功能与县域主体功能互为套嵌、相互融合的空间主体功能关系，实现主体功能区的精准表达、精准管控、精准治理。（二）支撑空间格局优化空间格局优化是“双评价”成果的核心应用之一。依照评价结果中宜农区域空间布局，考虑重要生态区和现状城镇等因素，优化全省农业空间，调整优化后形成“四片、两特、多点”的农业空间格局。根据评价结果中的生态保护极重要区和重要区的空间分布，结合全省生态源地和生态廊道的布局，对原有生态保护区域进行优化调整后，形成“两屏八脉多廊”的生态空间格局。基于城镇建设用地承载规模评价分析成果，以及城镇空间适宜区的空间布局诊断，在总结全省城镇空间分布特征的基础上进行城镇空间格局优化，形成“一湾双核、四极多群”多中心体系的城镇空间格局。（三）支撑农田保护区的划分以农田保护区基本内涵为出发点和落脚点，严格落实现状耕地应保尽保、应划尽划，将重要农产品生产基地内的耕地、高标准农田、蔬菜生产基地、土地综合整治新增加的耕地、农业科研、教学试验田等可长期稳定利用的耕地，以及原永久基本农田范围内的可长期稳定利用耕地，全部划入永久基本农田。结合“双评价”农业生产适宜性评价成果，将农业生产不适宜区内的永久基本农田进行标注。同时识别出农业生产适宜区内耕作层良好、与现状稳定耕地连片、用途稳定、农业设施条件良好以及区位交通便捷的可恢复地类等农用地，划为永久基本农田整备区，为农田保护区划分提供支撑。（四）支撑生态保护红线的划定“双评价”对生态保护红线划定的支撑重点在于其对划定成果的反向制衡。“双评价”生态保护重要性评价结果和现有生态保护红线叠置识别出二者错位区域，对生态保护红线进行人工判断修正。当生态保护和农业生产或城镇建设发生空间冲突时，遵循生态优先的原则，根据现实情况将生态保护极重要区内的建设用地和永久基本农田逐步退出。通过修改生态保护红线，进一步发挥自然生态价值的综合收益。（五）支撑生态安全格局的构建“双评价”对生态安全格局构建的应用价值体现在统一集成安全格局构建所需的多源异构数据。一方面，运用浙江省“双评价”中的高程、坡度、土地利用类型以及水系等评价指标数据，构建生态阻力评价指标体系。另一方面，借助“双评价”生态保护极重要区和重要区范围，叠加地质公园、风景名胜区、公益林、国家公园等，提取生境斑块作为生态源地，助力构建全省生态安全格局。（六）支撑重点项目库和建设时序安排聚焦国土空间现状与理想状态差距，通过“双评价”单项评价结果和集成评价结果，精准识别空间冲突矛盾，引导重点项目确定：一是以“双评价”生态保护极重要区、农业生产不适宜区和城镇建设不适宜区为基底，叠加现状耕地、永久基本农田、建设用地等数据，识别矛盾空间，安排土地综合整治和生态修复项目。二是结合“双评价”资源环境承载能力的短板要素，合理安排水利类项目和能源类项目。三是借助“双评价”承载潜力成果作为项目建设时序判断依据，承载潜力等级越高，越优先开发，反之开发时序靠后。（七）支撑新增建设用地规模指标分解浙江以国家预下达新增建设用地规模为目标，在统筹保障预留重大基础设施项目和防灾减灾应急项目用地的基础上，结合“双评价”对区域资源禀赋和承载极限的判断，助力新增建设用地指标分解：一是通过水资源和空间约束下城镇建设用地承载规模，确定各分解单元建设用地规模上限。二是借助“双评价”生态保护重要性评价成果、农业生产和城镇建设适宜性评价成果，细化调整主体功能区定位，建立对应主体功能区生态、农业、城镇三大主导类型的新增建设用地规模评价测算模型，测算出分解单元的新增建设用地规模。（八）支撑国土空间资源环境禀赋优势短板识别《全国国土规划纲要（2016-2030年）》指出，以资源环境承载能力为基础，立足比较优势，优化国土空间开发格局。浙江省“双评价”对土地资源、水资源、水环境和大气环境开展单要素评价，判别分析其优势和短板，将更多的资源要素配置到优势地区，引导人口和产业向资源优势、承载能力强的区域集聚，进而支撑国土空间土地利用结构调整。三、实践反思在回应国土空间规划编制需求、为政府决策提供支持时，浙江省“双评价”在资源禀赋识别和底线空间约束范围方面给予重要支撑，但对规划编制核心内容的支撑仍显不足，主要存在以下几方面问题。（一）评价成果相对较粗，指标体系的适用性有待加强通过“双评价”识别出了宜生态、宜农业和宜城镇的地域功能空间，虽然总体上反映了全省资源环境的基本情况，但宜农业与宜城镇空间均分布在平原区，空间上高度重叠，难以直接指导农业、城镇空间的统筹划定。同时也间接表明，评价方法对浙江省平原地区适用性稍显不足，评价结果相对较粗，只能给国土空间规划编制提供大的方向，更为精确的空间发展指引还需要对评价要素、评价方法进行深入研究。（二）评价成果导向不足以支撑多目标平衡的规划需求，难以直接指导规划方案决策全省“双评价”在指标体系设置方面体现了自然条件、社会、经济与灾害等要素对资源环境的影响作用，倾向于对资源环境本底和承载能力刻画的评价导向，仅从开发与保护视角对资源环境禀赋进行客观技术评价。在成果应用中多以评价结论的反向印证为主，如支撑生态保护红线划定时，识别生态保护极重要区与生态保护红线的错位空间，对生态保护红线进行修正。评价结论对国土空间开发保护中多方价值诉求的平衡作用体现不足，与多目标平衡的规划需求存在差距，难以直接指导规划方案决策。（三）评价成果上下衔接传导机制缺失，难以在不同层级规划间有效传导《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》明确，省市双评价成果要相互衔接，对生态极重要区、农业生产不适宜区和城镇建设不适宜区等底线空间的识别，要贯穿于各级双评价中，并逐级细化落实，但其更注重技术层面的逻辑架构和方法实现，没有明确具体的衔接协调机制，使省级与市级评价结果的系统性不强。浙江省在这方面进行了相关实践探索，但效果甚微。例如，台州市“双评价”分析过程中充分衔接对比了省级“双评价”相关内容，并与之形成了细化和反馈内容，但由于缺乏有效的上下联动机制，地方评价成果与省级评价成果之间难以充分衔接和校核。（四）评价成果的动态更新缺位，不足以支撑规划实施过程中资源环境底线约束监测预警新时期国土空间规划近至2025年，远至2035年，在未来规划实施期间，新技术的发展和资源要素的重新配置可能使区域资源禀赋特征发生重大变化。“双评价”是规划编制基期时间节点下对资源环境承载规模和空间约束的评价，其结果在15年的规划时期内并非固定不变。通过双评价成果的变化状态，动态评估、合理调控规划实施的方向和力度，是规划实施过程中对资源环境底线约束监测评估预警的必然途径。然而双评价成果的动态更新还处于留白状态，亟需进行探索研究。四、对策建议（一）充分做好前期工作准备，保证评价工作的在地性在“双评价”数据收集工作环节前，预先了解全省国土空间规划需求和评价目标，充分发挥领导和专家作用，结合实地调研和专家咨询，梳理并初步分析全省资源环境生态特征和突出的矛盾问题，研究区域特点、聚焦区域核心问题，进而确定评价内容、技术路线和评价精度等，确保评价工作的在地性，使评价结果更符合实际。（二）构建双宜空间的评价指标体系，提高评价成果的精准性浙江省“丘陵-平原”的地形格局必然导致宜农业、宜城镇空间均集聚在平原区。为评价成果能更加明确地指引空间发展方向，建议针对双宜空间的平原区域，再次构建尊重现状生产格局的农业生产适宜性评价体系和体现资源环境核心制约因素的城镇建设适宜性评价体系，将双宜空间的评价结果集成到原“双评价”成果中，同时辅以实地踏勘、专家审查等多种方式，对成果进行多轮校验，以提高评价成果的精准性。（三）加深对“双评价”的理性认知，明确成果应用导向“双评价”倾向于对资源环境本底和承载能力的刻画，其成果仅是编制国土空间规划的一项科学基础。而规划空间布局是涉及经济、政治、社会、生态等方面的综合权衡和相互妥协，不能直接采用“双评价”成果形成规划方案、替代国土空间治理决策。在成果应用上，建议将评价成果作为优化国土空间基本格局、功能分区与定位等方面的现状基础，辅助国土空间规划编制；建议基于评价过程中收集的丰富数据和单因子评价成果，针对安全防灾、环境保护、生态修复等各专项领域进行资源环境本底分析、问题和风险识别、潜力分析等，扩大成果应用领域范畴。（四）完善省市县“双评价”工作协调机制，保障成果上下传导“双评价”成果上下传导的关键是实现上下联动和反馈。一是明确省、市、县“双评价”中需要衔接与协调的内容，强化省级评价内容向下的刚性指引和下位评价内容对省级评价的反馈，如生态极重要区域的总量与空间落位等。二是明确省、市、县“双评价”衔接方式，注重空间格局和修正意见的一致性，特别是对错位区域的协调反馈。（五）依托省域空间治理数字化平台，建立动态评价更新路径将“双评价”工作过程中收集的各项基础空间数据、单因子评价成果数据和评价成果数据，统一整合集成到省域空间治理数字化平台的规划“一张图”场景中，作为评价的基点数据。随着经济社会、技术的发展与规划的实施，各类空间信息发生变化，借助平台的多跨协同，及时获取基点数据，对基点评价成果进行更新与对比，形成动态评价，助力规划实施过程中资源环境底线的监测预警。来源：浙江省国土空间规划研究院刘宗元 潘凡孙宇婷 彭瑞，浙江大学夏皓轩 岳文泽