观点争鸣 | 陈家喜：政党治理视角下中国城市社区治理的新变化
中国城市社区治理结构的重要变化之一，中国共产党在城市社区治理中的重要性得到越来越多的关注。中央对于城市社区党组织的功能表述层出不穷，从最后一公里、大抓基层、全覆盖到战斗堡垒、执政之基、力量之源、长远之计、固本之举等。党的二十大更为明确地提出，推进以党建引领基层治理，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。中国城市社区是集自治社区、治理单元、执政基础三重属性于一体的复合型场域。从定位自治社区到突出治理单元，再到巩固执政根基，执政党日趋强化城市社区所承担的国家治理与政党执政的使命任务。基于上述认识，本文首先提出政党功能的问题背景与理论意涵，然后以此为视角回顾中国共产党在城市社区治理中的功能变迁，解析当前城市社区治理的政党功能调适问题。陈家喜，深圳大学城市治理研究院教授，当代中国政治研究所副所长，互联网研究中心主任，博士生导师；兼任中国社会治理研究会常务理事，中国政治学会理事。中国城市社区治理结构深受宏观政治情境变化的影响。城市社区既是国家治理的基本单元，也是中国共产党执政的基础空间。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出“治党三问”，全面开启党建责任制。同时，加强党建工作的压力会逐级传导到城市社会的最基层。政党功能是认识中国城市社区治理结构变迁的重要视角。在中国政治情境下，长期执政的中国共产党，其功能突出体现在进行思想引领和价值引导，制定国家长远战略，将领导权贯穿渗透于国家政权、经济和社会各个领域，将党的组织网络嵌入基层社会并发挥政治引领作用等诸多方面。具体到中国共产党在城市基层社会中的功能发挥，学术界使用政党嵌入、政党赋能、政党整合、政党链接、政党生产、政党型塑、政党引领、政党组织、政党激活等以政党为前缀的分析话语。这些研究大体又可以区分为两条脉络。一是突出执政党对城市基层社会的组织化能力。二是强调执政党与城市基层社会相互赋能。上述理论话语，超越了狭义上党建学科的分析范式，深入执政党在城市社区治理中的功能发挥及实践机理，也摒弃了西方“国家—社会”二分法的简化思维，体现了中国学者对中国基层治理故事的深入解构和原创贡献，过多的政党话语创新导致执政党在城市社区的功能讨论难以达成学术共识。更为关键的是，把握中国共产党在城市基层社会中的功能定位，需要首先理解城市社区党组织的角色定位。作为执政党的基层组织，城市社区党组织兼具科层化和社会化的双重属性。社区党组织既以科层制的权力化身份在社区出现，又是城市社区场域的利益相关者。社区党组织的权威既有自上而下的权威承继，也有自下而上的权威认同，是宗旨贯彻、服务供给、民生改善、价值引领的有机结合和相互支撑的综合结果。在中国城市社区的独特场域中，城市社区属性的多元性和社区党组织属性的复合性，决定了社区党组织功能发挥的变动性。从2000年初建设开启至今，中国城市社区的角色定位和治理结构发生了显著变化。从自治空间到治理单元到执政根基，中国共产党对城市社区在国家治理和党执政布局中的重要性不断强化。与此同时，这一变化既是中国城市社会结构转型的缩影，也是中国共产党加强对城市社会领导的集中体现。城市社区不仅仅是党执政的基础空间和国家治理的基本单元，它还是居民共治共享的生活共同体。城市社区不仅需要社区党组织的整合、引领与动员，而且需要调动其他社区成员的参与主动性，需要破解政党科层化、政党整合中的形式主义，以及包揽式的兜底治理等复杂性问题。城市社区是治理共同体和生活共同体的复合形态；与此对应的是，城市社区党组织也兼具科层化和社会化的两张面孔。如何在政党科层化与政党社会化之间寻找到平衡点，既是城市社区治理结构优化的方向，也是政党功能调适的重点。当前，社区党组织的科层化色彩过强而社会化色彩弱化，导致社区党组织与社区居民的距离感拉大，社区服务的时间投入、精力投入和情感投入不足。作为社区治理结构中的关键主体，社区党组织既需要运用科层化权威强化分散资源的集聚和跨部门跨组织的协调，同时面向社区事务时也要以“柔性化”方式吸纳社区其他治理主体的参与，实现有效动员和有效服务。在城市社区的治理空间当中，应当适度淡化科层化权威和社会化权威的界限。社区党组织发挥政党整合功能，有赖于对社区内各类党的组织资源的链接与分享，进而形成“组织共治”的格局。这一做法本身也将党的组织优势与治理效能有机结合，充分发掘了党的组织网络的治理效能。然而由于政党整合有赖于过多约束条件，这一机制在实际推广过程中难免出现形式主义或者“内卷”现象，表现为合作机制下的党建工作责任“回流”，党建工作全速发展下的虚假“创新”，以及党建参与主体积极响应下的个体“疏离”。即较高层级的党组织向社区党组织赋权，强化其在社区场域内统筹协调和组织协商的权力，形成对社区各类党组织的相对权威优势。中国共产党在强化社区党组织政党引领功能的同时，也带来兜底治理的困境。社区党组织不仅只是党在城市社区的组织触角，也是落实上级组织各项政策任务的“最后一公里”。兜底治理旨在通过科层化权力化解城市基层治理问题。但是，兜底治理模式的直接后果是挫伤了社区的自治活力，压缩了社区的自主空间，降低了社区多元主体的参与意愿。城市社区治理的理想模式是社区多元主体各司其责、发挥所长的共治模式，然而在多重任务交织和治理任务繁重的压力下，过分依赖于社区党组织包揽兜底，结果形成一元化治理，治理成本高企，治理活力缺失。要通过数字技术手段解决公共服务的供给问题，通过整合基层执法队伍解决社区治理的力量分散问题，让社区党组织将更多的精力从繁琐的行政事务中摆脱出来，聚焦于社区场域、社区居民和社区事务。要充分信任和动员社区自治的力量，搭建更多的自治平台和协商机制，组织动员社区居民和社区社会组织参与到社区治理过程，真正构建起人人参与、人人尽力、人人共享的社区共同体。原文来源于《政治学研究》，2023年，第1期，约14000字。推送内容仅供学习交流使用，不代表任何机构立场。如有兴趣，可点击左下角查看下载阅读原文。若有侵权，请联系删除。内容编辑：杨昊图文编辑：蒋天昊审定：