最高院判例 | 对征地补偿不满意时，当事人诉讼请求越多越好？
（2017）最高法行申2998号：赵某等与平定县人民政府、阳泉市人民政府土地行政补偿一案再审在履行法定职责之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求，就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。根据《行政复议法》第六条的规定，申请撤销一个具体行政行为，申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；Law本案中，原告请求撤销的2011年的“不合理补偿标准”很难说属于一个为原告设定负担的行政行为；并且，仅仅撤销这个“不合理补偿标准”并不能直接为原告形成权利。因此，原告真正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关以新的标准重新进行补偿这个授益行为本身。赵某等人的核心诉求是请求判令被告履行法定职责，即判令行政机关以新的标准重新进行补偿。就此事项，赵某等人曾于2014年8月19日以平定县政府为被申请人向阳泉市政府申请行政复议。根据《行政诉讼法》第四十五条的规定，经过复议的案件，起诉期限以收到复议决定书之日起算，起诉期限为十五日。在本案，赵某等人于2015年4月7日收到复议决定书，并于2015年4月21日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。《行政诉讼法》第四十五条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十一条、第六十八条水峪至娘子关公路是阳泉市“五纵四横四循环”路网规划的重要组成部分，经山西省发展改革委员会审批同意，征地拆迁工作由平定县政府负责，费用全部由平定县负担。2014年4月21日、2014年6月5日，中华人民共和国国土资源部和山西省政府分别下发了《国土资源部关于阳泉至娘子关一级公路水峪至娘子关工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕86号）、《关于转发<国土资源部关于阳泉至娘子关一级公路水峪至娘子关工程建设用地的批复>的通知》（晋政地字〔2014〕374号），同意转用并征收相关报批的土地和平定县国土资源局拟定的征地补偿安置方案和征收土地方案。2014年7月7日，平定县政府和平定县国土资源局依据《国土资源部关于阳泉至娘子关一级公路水峪至娘子关工程建设用地的批复》，公布了平定县政府征收土地公告（2014年第38号）和平定县国土资源局征地补偿安置方案公告（2014年第38号），其中规定的土地补偿安置标准旱地每亩为29376元。2014年8月19日，赵某等人对平定县政府作出的平政发〔2010〕71号文件中征地补偿安置标准不服向阳泉市政府申请行政复议。2014年11月17日，阳泉市政府作出阳政行复决〔2014〕12号行政复议决定书，维持了平定县政府作出的平政发〔2010〕71号文件规定每亩15000元的征地补偿安置标准的具体行政行为。赵某等21户村民认为其合法权益受到侵害，提起本案诉讼，请求：1.判令撤销对赵某等21户每亩15000元的不合理补偿标准；2.判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元，重新对赵某等21户进行补偿；3.判令赵某等21户在2011年—2014年期间有权继续使用土地，并判令平定县政府按山西省政府〔2009〕38号文件批准制定的“各设区的市、县征地的统一年产值标准”每年每亩1224元对赵某等21户因为平定县政府提前征收4年土地的合理补偿；4.判令撤销2011年6月20日由上董寨村委会代表赵某等21户签订的协议，同时追究上董寨村委会主要责任人没有经过赵某等21户同意和授权就替赵某等21户签订协议的侵权行为并负法律责任；5.判令平定县政府支付起诉事项等相关费用。最高院经审查认为，在本案，赵某等人在一审中提出了多达五项诉讼请求，虽然首当其冲的是“判令撤销对赵某等21户每亩15000元的不合理补偿标准”，但其核心诉求却是，“判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元，重新对赵某等21户进行补偿”，因此，在性质上，本案显然属于一个履行法定职责之诉。虽然诉讼请求中也包括了撤销2011年的“不合理补偿标准”的内容，，而本案，原告请求撤销的2011年的“不合理补偿标准”很难说属于一个为原告设定负担的行政行为；并且，仅仅撤销这个“不合理补偿标准”并不能直接为原告形成权利。因此，原告真正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关以新的标准重新进行补偿这个授益行为本身。不同的诉讼类型决定了起诉期限会有所不同，也决定了起诉期限的起算点会有所不同。二审法院认为，“2011年赵某等人在《307复线娘子关建筑拆迁明细表》和《307复线娘子关征地明细表》上签字确认，并于2011年领取了全部补偿款，说明赵某等人在2011年就应当知道被诉补偿标准，其针对2011年的补偿标准于2015年4月21日提起行政诉讼，超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，对赵某等人的起诉应当驳回。”这一认定显然是建立在认为本案属于撤销之诉，请求撤销的对象是“2011年的补偿标准”的基础之上的。但二审法院显然忽略了赵某等人的核心诉求是请求判令被告履行法定职责，即判令行政机关以新的标准重新进行补偿。就此事项，赵某等人曾于2014年8月19日以平定县政府为被申请人向阳泉市政府申请行政复议。根据《行政诉讼法》第四十五条的规定，经过复议的案件，起诉期限以收到复议决定书之日起算，起诉期限为十五日。在本案，赵某等人于2015年4月7日收到复议决定书，并于2015年4月21日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。至于二审法院认为“赵某等人超过了行政复议申请期限，阳泉市政府在不符合受理条件的情况下作出复议决定，程序违法”，显然也是将赵某等人的行政复议申请理解为单纯请求撤销2011年的补偿标准。根据《行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，不仅可以申请撤销一个具体行政行为，也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为，申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；要求行政机关履行法定职责的申请期限，通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算，行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况，例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。在本案，赵某等人的复议申请，系要求行政机关履行法定职责，即“依照2014年7月7日公布的平定县政府征收土地公告（2014年第38号）和平定县国土资源局征地补偿安置方案公告（2014年第38号）的土地补偿安置标准旱地每亩29376元依法对我们28户的承包地合理补偿”。即使从作为其请求权基础的前述公告的公告之日（2014年7月7日）起算，到其于2014年8月19日提出行政复议申请，也并未超过六十日。综上所述，山西省高级人民法院以超过起诉期限为由裁定撤销一审判决并驳回赵某等人的起诉错误，应当指令再审，并对实体问题作出判决。至于本案的实体争议，主要集中于赵某等人提出的“判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元，重新对赵某等21户进行补偿”的诉讼请求能否得到支持。虽然赵某等人已经按照2011年的补偿标准领取了全部补偿款，但该标准低于2014年7月7日公告的补偿标准，且后者系经中华人民共和国国务院批准、中华人民共和国国土资源部批复同意，中华人民共和国国土资源部并要求“按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用”。在平定县政府不作为的情况下，赵某等人根据新的补偿标准，有权提出补充给付的请求。阳泉市政府提出的“平定县政府制定的标准不低于山西省的最低限”、平定县政府提出的“平定县财政无法承担”的理由，不能成为按照法定标准足额进行补偿的法定抗辩理由。山西省高级人民法院在再审中应当结合新的补偿标准、再审申请人已经先行领取的补偿款数额等情况对案件实体问题作出裁判。一、本案指令山西省高级人民法院再审；二、再审期间，中止原裁定的执行。