【学术新作】谢维雁、乔娟：人大代表协助宪法实施问题研究
“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。十八大以来，党中央高度重视宪法在国家治理中的重要地位和作用，多次强调落实宪法实施制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全宪法实施和监督制度”；党的十九大报告强调，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”；党的十九届四中全会进一步提出，要“健全保证宪法全面实施的体制机制”；党的二十大再次重申，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”，并将其作为坚持全面依法治国的具体路径之一。在中国特色社会主义法律体系已基本建成的背景下，保证宪法全面实施是当务之急。认为，宪法只规定原则，条文抽象，需通过法律间接实施。意即法律实施的方式即为宪法的实施方式。认为，宪法实施包括宪法的执行、适用与遵守。宪法执行是指特定国家机关依据宪法规定行使职权的行为，如立法机关的立法行为和行政机关的执法行为；宪法适用是指司法机关依据宪法解决宪法争议的行为；宪法遵守是指各国家机关、社会组织和公民依照宪法规定从事各项活动。认为，宪法实施主要指议会实施宪法的行为，包括宪法的执行与遵守。认为，宪法实施包括宪法监督与适用，但议会的立法实施并未被涵盖其中。认为，宪法实施包括宪法适用和遵守。其中，针对宪法适用主要有两种侧重不同的观点：一是认为宪法适用指立法适用和监督适用；二是认为宪法适用是指以宪法规定为标准对宪法争议进行评价并作出具有法律效力的权威结论的活动，主要存在于违宪审查、宪法解释、对普通法律的合宪性解释以及不需进行违宪审查的宪法诉讼活动之中。即便部分观点认为公民也是遵守宪法的义务主体，但公民对宪法的遵守只能理解为对宪法规定的公民义务的遵守。宪法上的公民义务规定更多的是针对公民间权利行使边界的限制，因权利是“能使个人意志选择的自由与他人的自由同时并存”的条件，任何权利的行使都并非无边界，都须以不妨碍他人行使同等权利为限，限制的目的仍在于保障公民权利更好地实现。宪法对公民是“赋权法”，宪法上的公民权利与公民义务并非对应关系，公民基本权利的义务主体是国家，而公民若不履行宪法义务则无直接的、具体的制裁方式，更不能因其不履行宪法义务而剥夺其宪法权利。最后一种观点兼顾了宪法自身的特点及法律性两个方面。既然宪法具有法律性，就必须承认其亦如普通法律般存在“徒法不足以自行”的特点，对宪法实施进行监督是宪法得以贯彻落实的重要推动力，人大代表作为行使监督权的组成部分，在这一点上应能有所作为。《现代汉语词典》对“协助”一词的定义是“帮助、辅助”。可见，所谓“协助”是指从旁帮助、辅助。尽管“法律解释肇始于文义”，但因“宪法实施”的具体形式本身存在较大分歧，故这样的解释并无助于把握人大代表协助宪法实施条款中“协助”一词的确切含义，或者说，我们仍然不能准确辨别人大代表协助宪法实施的行为特征，不能清楚地识别这里的“协助宪法实施”应包括哪些具体行为。简单地说，我们至今对人大代表如何协助宪法实施仍无清晰概念。我国法学者可见，明确性、确定性是法律概念的重要特征。宪法概念的明确性、确定性要求是法律明确性原则的要求和体现。然而，人大代表协助宪法实施中的“协助”一词却没能满足法律概念的特征要求。加之无相关制度与之配套，致使该条款一直处于仅具象征意义而无法实际操作的尴尬境地，多年来也并无相关案例、事件出现。国人的“宪法意识”最初是迫于西方的武力侵逼而激发。基于近代中国积贫积弱、列强入侵的现实，在国家危急存亡之际学习西方立宪，就“不可能发其端竟其绪而只能用‘截取’的办法，首先从最易和最大功用，自始便带着工具主义态度，救亡图存成为最具“优先性”的目的。余英时先生也认为，中国五四运动前后对个体自由的倡导主要针对国家制度而言，包括清末立宪所追求的基本理念也是“以国家主义为主导的‘富国强兵’的思想”。救亡图存是中国革命的原动力，个体自由需服从于国家利益，并融入到包括国家、民族概念在内的“群体”之中，从而实现与社会正义等观念相关的、更高层次的自由。国家主义观念伴随中国近代革命的始终，深刻地影响了国人对宪法的理解。毛泽东曾断言：“宪法就是一个总章程。”但在我国现有的法律体系中并无“章程”这一法的表现形式。章程作为企事业组织、社会团体及政党的内部规则，并不适用于政治意义上的国家。制宪者将宪法视为章程，“忽略了宪法本身作为法律的可操作性”，因此自始便未按法律的规范逻辑结构来设计宪法条文，人大代表协助宪法实施条款的逻辑结构就体现了这一特征。同时，毛泽东“宪法是总章程”的论断也“含有纲领性的意义”，而“纲领是尚待争取的奋斗目标”，因此宪法的目标是完成阶段性的国家任务，为达该目的，“人民就当然应该把对国家的、社会的义务看作自己应尽的天职”。因此在宪法中出现大量公民义务的规定，如受教育的义务、劳动的义务等。是在斯大林的建议下制定的，其“（宪法草案）通过以后，全国人民每一个人都要实行……不实行就是违反宪法”。此处所指的公民违宪并非指公民违反宪法上规定的公民义务，而是源于公民具有遵守宪法这一普遍性的“守法”义务而得出的结论，为形成和维护秩序，将公民也作为违宪主体，成为实现宪法职能的承受人。每位普通公民尚有为实现国家任务而奋斗的义务，更何况代表人民的人大代表呢？虽然1954年《宪法》文本中并无“人大代表协助宪法实施”条款，但1954年9月15日刘少奇在第一届全国人民代表大会第一次会议上《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”据此有学者在《中华人民共和国宪法讲话》中提出人大代表应主动协助宪法实施的主张；1954年9月制定的《全国人民代表大会组织法》第三十二条也规定了全国人大代表“主动地协助宪法、法律和国家政策的实施”；最终，1982年《宪法》承继这一思路，在第七十六条规定了“人大代表协助宪法实施”条款，之后《宪法》虽然历经了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年修正案，但都没有对该条规定作出修改。“协助”一词在概念上是概述式的，没有明确的实施方式，且无其他法律法规对此作出明确、具体的规定，导致人大代表协助宪法实施条款在实践中缺乏可操作性。人大代表协助宪法实施条款不具备完整的规范逻辑结构。同理，作为法律规范的宪法规范能够有效实施的首要前提也必须具有完整的规范结构，即假定、处理和法律后果三要素。其中，“法律后果”尤为重要，法律若遭违反，则其行为者将受到制裁。规定制裁的目的就在于确保法律指令得以执行与遵照，故制裁乃法律得以存在和行之有效的根本标准和绝对必要条件。而“人大代表协助宪法实施”条款恰恰缺乏“法律后果”部分，即因其不具可制裁性而难以实施。《宪法》《代表法》和《人大组织法》中仅概括性地规定了人大代表协助宪法的实施却无具体程序性规定与之配套，导致该条款无法进入实践操作层面。传统宪法理论认同宪法是由人民推选的代表制定并经人民首肯，政府的合法性来自于人民的同意，其宗旨和目标是为保障人民的基本权利。宪法的原初含义是指政府的“构成”，其本质是为国家行为提供的规范，应以国家为规范对象而非个人。例如1787年美国《宪法》即为仅规定了政府权力关系而缺少专门公民权利章节的“纯政治宪法”。虽有美国民粹立宪主义者提出“人民自己行宪”的主张，然而其主旨是为通过抨击由司法机关解释宪法并作出宪法判断的“司法至上主义”（judicial supremacy）以捍卫议会主权，此处的“人民”乃群体概念，并非指个人。我国亦有学者提出“公民行宪”的观点，但其论述的具体内容是公民通过积极行使选举权、言论自由权、诉权等基本权利的方式监督权力运行从而推动宪法实施，这至多算是一种间接的对宪法实施的促进方式，与通常意义上的宪法实施并非同一概念。也有人将人民的宪法意识与代议机关的政治道德相结合以推进宪法实施，其中作为宪法实施主体的“人民”亦为群体概念。我国亦有学者提出，宪法中的基本权利是国家与公民间道德关系的先予实证化，功能在于规范国家与公民，不适用于私主体间，其并不具有直接或间接的第三人效力。基于近年来产生且渐成主流的国家基本权利保护理论，国家应对基本权利之实现提供各种条件，包括不干涉之消极义务和主动促成的积极义务。至于政府行为理论，有学者指出，该理论对私人间存在政府因素的强调恰恰意味着对基本权利作用于私人领域的否定——因包含政府因素的私人关系已非纯粹的私人关系。具体到我国语境下，如果说《宪法》序言中规定全国各族人民与国家机关均必须“以宪法为根本的活动准则”以及正文中大量条款将公民和组织作为权利侵害主体是因为当时的制宪者并未严格区分宪法与法律、立宪理念存在误区，那么《宪法》第五条第四款中违反宪法和法律行为的主体中并不包括个人的规定至少阻却了公民成为违宪主体从而被追究违宪责任的可能。另外，基于体系解释的视角，从我国宪法将公民权利和义务与国家机构两部分作前后的结构安排亦可推导出基本权利和义务针对的是国家机关而非个人。事实上，人大代表在作为普通公民的层面上是否有“遵守宪法”的义务尚值得商榷，更遑论承担以主动方式协助宪法实施的义务了。易言之，权利义务关系最终会落实到具体的诉讼中，正如行政诉讼机制的建立是为防止政府官员以违法手段侵犯公民的法律权利一样，宪法诉讼机制的建立也是为防范立法者以不正义的立法侵害公民的基本权利，这正是宪法的目的，而不是相反。人们无法在行政诉讼中转而起诉普通公民，同理，公民若因违反宪法义务而在宪法诉讼中成为被告也十分荒谬。为确保公民权利与国家权力之间的平衡，必须对公民权利进行特殊保护，此时若再对公民个人课以实施宪法的义务，则不仅该义务无法实现，相关规定更与宪法本身的目的和价值相悖。当然，这并不意味着宪法不应规定任何公民义务。事实上，为维持共同体正常运转而规定纳税、服兵役等公民义务不仅合理，而且必要，且相关义务已由立法具体化，公民若不履行该义务，自然会受法律制裁。作为“赋权”法，宪法规定公民义务应仅以必要和能够实施为限。“人大代表协助宪法实施”条款不仅并非必要，更因无法实施而处境尴尬。在强调“依宪治国”、“全面推进宪法实施”的今天，更应严肃思考该条款存在的必要性和妥当性。《宪法》第一百二十七条、一百三十一条和一百三十六条分别针对监察委员会、人民法院和人民检察院独立行使职权作出了明确规定。如第一百二十七条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十一条、一百三十六条针对人民法院和人民检察院独立行使职权也分别作出了类似规定。在实践中，我国长期以来侧重于从各行各业的先进人物或劳动模范中选举人大代表，强调其广泛的代表性，注重代表的性别、年龄、民族等“整体构成”而忽略其本身的履行职责的能力，导致部分人大代表的代表能力有所欠缺，对宪法及其实施的理解并不充分，也对国家机关独立行使职权无清晰概念，若赋予其协助宪法实施的任务不仅无助于宪法实施，反而可能妨碍国家机关职权的行使；另外，人大代表所享有的言论免责权及人身自由方面的特别保护，其初衷虽为保障人大代表充分表达人民的利益诉求和有效行使监督权，但在现实生活中却逐步演变为某种特权，以至于出现辽宁拉票贿选案这样严重破坏人大选举制度的恶性案件。此时若再赋予其含糊其辞的“协助宪法实施”的权力，更可能导致部分人大代表借此干预国家机关行使职权，造成权力滥用，不利于国家机关职权的行使。从世界范围看，西方国家的宪法中并无“宪法实施”规范意义上的表述，在其学说著述中也无“宪法实施”这一学术概念，自然就更无议员协助宪法实施的相关规定了；在社会主义国家中，1918年苏俄宪法文本首次出现了“宪法实施”这一表达方式，之后1924年苏联宪法和其他社会主义国家宪法中均有类似条文，但仍无人民代表或议员协助宪法实施的相关规定。可见，人大代表协助宪法实施条款确实是一个具有“中国特色”的条款。笔者对世界上193个国家宪法文本中关于议员宪法上的职责进行初步归纳，得出结论如下：国外议员作为代议机关的组成部分，其职责主要集中于提出议案（包括法律案）、提出修宪案、行使监督权等方面，并无协助宪法实施的内容。具体统计数据见表1。在各国议员的职权中，提出法律案和提起违宪审查或宪法诉讼与宪法实施直接相关，但以上职权均非“协助宪法实施”。其中，因立法是议会的主要职能之一，议员或人民代表提出法律案是立法程序的一部分，应归于宪法实施中“宪法遵守”的范畴，同时我国《宪法》针对人大代表提出议案已有明确规定，故此处无须深入探讨。除此之外，议员或人民代表与宪法实施相关的职责主要集中于宪法监督职能——即提请违宪审查。提出议案13469.43%提出修宪案8644.56%提出询问或质询7438.34%提出调查2915.03%提出不信任投票7940.93%提出弹劾6935.75%提出违宪审查6131.61%据笔者统计，世界上共有61个国家在宪法中赋予一定数量国会议员提出违宪审查请求之权，占世界国家总数的31.61%。其中，规定一定数量议员可向宪法法院提出违宪审查请求的有43个国家，以德国和奥地利为代表；规定一定数量议员可向宪法委员会提出违宪审查请求的共有14个国家；规定一定数量议员可向规范合宪性保障委员会提出违宪审查请求的有1个国家；规定一定数量议员可向联邦宪法裁判所提出违宪审查请求的有1个国家；规定一定数量议员可向司法机关（包括普通法院、高等法院、最高法院、上诉法院等）提出违宪审查请求的有2个国家；规定一定数量议员可向代议机关提出违宪审查请求的有1个国家。也有一些国家宪法规定与利益无关的任何人（自然也包括议员）都可提出违宪审查请求，但既然任何人均可提起，就不属于议员监督宪法实施的“专有”职权，自然也不在此处讨论之列。从世界范围来看，违宪审查是宪法保障制度体系中重要的制度安排，德国学人曾将其誉为“法治国家大厦的拱顶石”。宪法要得到有效实施，必须由作为宪法监督基本形式的违宪审查制度为其提供有力保障，目前世界上绝大多数法治国家已建立起了具有实效的违宪审查制度。上文述及，世界上有61个国家规定一定数量的议员可提起违宪审查，可见议员或人民代表提起违宪审查请求已成为其进行宪法监督、从而保障宪法实施的重要途径之一。如在法国，自1974年宪法修正案将提起合宪性审查的主体拓展至60名议员后，审查活力显著提升。根据《立法法》（2023）第一百一十条的规定：“国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”可以向全国人大常委会提出合宪性审查的“要求”，其他主体只能提出合宪性审查的“建议”。“要求”一旦提出将启动正式的法律程序，提出要求的国家机关将得到正式的、具法律效力的答复，而“建议”的提出则并不必然导致合宪性审查程序启动的结果。之所以对提出合宪性审查的主体作出以上区分，其主要原因在于“组织和公民提出的审查建议数量多，若对每一项建议都启动正式的审查程序，既无必要，也不现实”。也就是说，但这是否意味着其他主体应当完全被排除在提出合宪性审查要求的主体行列之外呢？从目前的实践效果上看，自《立法法》实施以来，几乎从未有过特定国家机关向全国人大常委会提出合宪性审查要求的个案出现。究其原因，一是存在视违宪为“天大的事儿”的固有观念，二是对“可能冲击或打破现实中形成的政治权力分配格局”的担心，这也从侧面说明了其他主体拥有启动合宪性审查程序之权的必要性。我国可考虑借鉴域外有益经验，赋予一定数量人大代表提出合宪性审查要求的权力。建议将《立法法》第一百一十条第一款修改为:“国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、六十人以上全国人民代表大会代表或一个代表团和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”至于地方人大代表，则可向同级人大常委会提出合宪性审查要求，建议在代表法、人大组织法等相关法律中对此作出相关规定。在提出合宪性审查的人数要求上，建议省级人大代表20至30人可提出，市级人大代表10至20人可提出，县级人大代表5至10人可提出，县级以下人大代表2至3人可向县级人大常委会提出。例如，美国违宪审查的主要内容之一便是联邦政府的执法行为；德国宪法法院审查行为的内容更为广泛，不仅针对行政行为，对法院裁判也可进行违宪审查；日本宪法第八十一条明文列举了违宪审查的对象是“一切的法律、命令、规则和处分”，这里所谓的“处分”包括了一切国家机关的处分行为以及法院的裁判。我国《宪法》第五条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”故将行为纳入合宪性审查范围为题中应有之义。行为应受合宪性审查的观点在我国可追溯至1980年代初期——在对1982年《宪法》修改草案的讨论中就有人提出“对违宪行为应有明确惩治的规定”，1982年《宪法》通过后，张友渔曾指出：“违宪不能单指文件违宪，还应当包括行为违宪。”有学者总结当时的行为违宪在实践中主要包括两种样态：一是地方党委和政府违反法定程序任免干部，二是政府不经人大常委会批准而自行调整预算。那么，当下哪些行为在实践中可被纳入合宪性审查的范畴之中呢？我国实行民主集中制，全国人民代表大会在国家权力中处于最高地位，其他国家机关均受其监督，故人大代表协助监督宪法实施的对象也应实现国家机关“全覆盖”——政府、监察委员会、人民检察院、人民法院行为的合宪性均应囊括其中。有学者认为我国《宪法》第六十三条规定的对国家领导人的罢免制度与国外对领导人的弹劾制度类似，属于对行为的违宪审查，而《全国人民代表大会议事规则》（2021）第四十四条则规定一定数量的人大代表可提出对国家领导的罢免案。由此可见，由一定数量人大代表提出对行为的合宪性进行审查作为实现人大代表协助监督宪法实施制度的具体途径之一，在我国并非没有制度基础。建议在《立法法》第一百一十条第一款后增写一句:“除行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以外，六十人以上全国人民代表大会代表或一个代表团认为国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关行使公权力的行为同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见。”至于地方人大代表，则建议在《代表法》、《人大组织法》等相关法律规定人大代表向同级人大常委会提出合宪性审查要求的条文中，将本行政区内有违宪嫌疑的公权力行为作为审查对象一并纳入。《立法法》（2023）第一百一十条第一款对各主体提起合宪性审查要求的程序规定仅寥寥数语，即“向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见”，至于具体向全国人大常委会哪个办事机构和工作机构提出、提出的具体程序以及由哪个专门委员会进行审查等问题则语焉不详。经第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》）对提出合宪性审查要求的处理程序进行了细化，但存在效力层级较低以及不够健全的问题，可考虑将其修改完善后上升为法律，涵盖以下内容。建议在《工作办法》第二条后增写一句：“六十人以上全国人民代表大会代表或一个代表团认为国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关行使公权力的行为同宪法或者法律相抵触而向全国人民代表大会常务委员会提出书面审查要求的，适用本办法。”《工作办法》第二十一条规定国家机关提出的合宪性审查要求“由常委会办公厅接收、登记”，人大代表提起合宪性审查要求的接收机构可沿用此规定，仅需将人大代表作为提出要求的主体纳入即可。《工作办法》第三十条仅规定“可以”（而非必须）通过听证会等方式听取各方意见。“可以”是授权性规范，即可以为也可以不为，并不具有强制性。为体现该制度的民主性，建议针对人大代表提出合宪性审查要求的情形，规定 “应当举行听证会，邀请提出审查要求的人大代表出席，并发表意见、参与辩论”。针对法规、司法解释违宪的情形，《工作办法》第四十至四十四条仅规定专门委员会和法制工作委员会在与制定机关沟通、提出书面审查意见后，制定机关对法规、司法解释进行修改、废止的，审查终止，未及时修改、废止的，针对法规，专门委员会和法制工作委员会可向委员长会议提出撤销的议案、建议；针对司法解释则向最高人民法院或最高人民检察院提出修改、废止的议案、建议，或提出由全国人大常委会作出法律解释的议案。至于委员长会议、最高人民法院、最高人民检察院根据这些议案、建议所作的处理结果其法律效力如何则未置一词，建议此处明确规定，该处理结果具有终局性和普遍性的法律效力。程序的实质是限制恣意，因此将审查过程中的交涉或沟通公之于众、接受社会广泛监督至关重要，这一点虽在《工作办法》第五十一条有规定，但并不具体，建议明确规定将合宪性审查情况（包括过程和结果）实时在人大网上公开。参照《工作办法》第五十五条，县级和市级人大代表针对本行政区域内有违宪嫌疑的规范性文件和公权力行为可向同级人大常委会提出合宪性审查要求（县级以下人大代表向县级人大常委会提出），同级人大常委会认为该规范性文件和行为涉及违宪、有明显依据的，应作出违宪决定，认为同级人大代表提出的违宪问题没有明显依据的，应作出合宪的决定，并将该审查结果（违宪或合宪）向省、自治区、直辖市人大常委会备案。省、自治区、直辖市人大常委会对该审查结果进行审查，作出是否合宪的决定，并将该决定向全国人大常委会备案。省、自治区、直辖市人大代表针对本行政区域内有违宪嫌疑的规范性文件和公权力行为可向同级人大常委会提出合宪性审查要求，省、自治区、直辖市人大常委会经审查后作出是否合宪的决定，并将该决定向全国人大常委会备案。地方人大代表对同级地方人大常委会作出的合宪性审查决定有疑义的，可向上一级人大常委会提出，直至向全国人大常委会提出。