如何达成搬迁补偿协议（以下简称搬迁协议）是三旧改造中的老大难问题，不少项目因此拖延几年甚至十年以上。产权人的确定是其中的障碍之一，本文选取了产权人下落不明这一较小角度去探索解决途径。本文所讲的产权人下落不明，是指虽然可查询到登记的产权人，但该产权人离开最后居所和住所后没有音讯的状况。三旧改造中由政府主导的，政府可以采用征收的方式进行处理。本文主要探讨由市场主体实施的三旧改造项目中产权人下落不明的处理，分别就宣告失踪与行政裁定两种途径进行探讨。
我国《民法总则》第四十条及四十二条规定，自然人下落不明满二年的，利害关系人可以向人民法院申请宣告该自然人为失踪人。失踪人的财产由其配偶、成年子女、父母或者其他愿意担任财产代管人的人代管。
那么对于三旧改造中产权人下落不明的，是否可以通过宣告自然人失踪为其指定财产代管人，实施主体再与代管人进行协商，完成搬迁协议签订？启动宣告失踪的申请人范围包括哪些？本文对此分析如下。
（一）代管人是否有权代为处分被改造房屋、签订搬迁协议？
《民法总则》第四十三条第一款规定“财产代管人应当妥善管理失踪人的财产，维护其财产权益”。一般认为对于被保管的财产，如对房屋进行保管、维护、出租收益等保存行为，属于代管行为范畴。但代管人代为签订搬迁协议是否允许？签订搬迁协议属于处分行为，法律上没有明确规定处分是否属于代管行为的范畴，对此有不同的意见。
在最高人民法院沈德咏法官主编的《<中华人民共和国民法总则>条文理解与适用》中，编者认为，“除保存行为(包括对财产的保管、维护、收益等)及改良行为外，还可包括必要的经营行为和处分行为。例如可以采取必要的措施对易于变质的失踪人的财产采取变价处分，保存价金；又如将失踪人闲置的房屋对外出租，收取租金等。如果一律禁止财产代管人对失踪人财产进行管理或处分，非但可能造成失踪人财产不能增值，甚至可能导致失踪人财产发生贬值的后果。因此，确有经营或处分失踪人财产的必要。”可见，编者对此持有限的肯定态度，即限于必要的处分行为。
笔者认为，《民法总则》第四十三条并未禁止代管人的处分行为，而主要着眼于是否是妥善管理。对三旧改造中代管人代为签订搬迁协议是否属于妥善管理具体分析如下：第一，三旧改造中旧村庄或旧城镇改造要尊重改造意愿，得到大多数产权人认可。搬迁补偿方案是针对全部产权人统一适用的,并且要得到大多数产权人认可。如果进行房屋拆除，签约率必须达到政府文件的要求，如中山旧村庄改造要求签约率达到80%才允许拆除。因此，在达到拆除条件时，相关的补偿标准是已经得到大多数人认可的，是比较公平合理的。如果代管人在以上情况下签订搬迁协议并不会对失踪人产生不利影响。第二，如果不允许代管人代为协商签订协议，则该房屋后续将有可能被采取其他强制途径进行拆除，如下文中提及的行政裁决，而搬迁补偿方案往往为尽快促成签约而设置了各种奖励，而后期通过行政裁决方式进行补偿的，一般难以再获得该奖励，故不允许代管人代为协商签订协议反而是不利于产权人的。据此笔者认为，代管人代为处分房屋、协商签订搬迁协议应属于妥善管理的行为，应当得到支持。
当然,即使确定了代管人，仍存在实施主体与代管人无法达成协议的可能，仍需下一步的解决方案。
（二）宣告失踪的申请人除了产权人的近亲属，是否可以包括与三旧改造相关的其他主体？
《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第24条规定，“申请宣告失踪的利害关系人，包括被申请宣告失踪人的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女以及其他与被申请人有民事权利义务关系的人。”因此如产权人有以上近亲属的，其近亲属可以作为宣告失踪的申请人。
如果产权人的近亲属不愿意去申请宣告失踪的，实施主体、村（居）委、集体经济组织、同一项目的其他产权人（以上主体统称为“与三旧改造相关的其他主体”）能否作为申请人？
前述《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》规定，除了近亲属外，其他申请人仅限于“其他与被申请人有民事权利义务关系的人”。经检索案例，法院在司法实践中严格执行以上意见，超出前述近亲属范围内的人员申请宣告失踪的，一般不予以支持。如：如申请人齐某某作为被申请人的儿媳，对其申请不予以支持[案号（2013）沈民特字第14号]。某社区居民委员会申请宣告其社区居民唐某失踪，法院以某社委会提交的证据不足以证明其与被申请人存在民事权利义务关系为由不予支持[案号：（2016）苏0102民特9号]。某县人民医院申请宣告其员工失踪，法院认为，申请人为解决减员增补及停发被申请人的工资等问题不宜作为利害关系人[案号：（2017）云0124民特15号]。
根据以上的司法解释和实践案例情况，与三旧改造相关的其他主体与产权人既不属于上述司法解释上的近亲属，其与产权人也没有民事权利义务关系。虽然产权人是否同意进行改造，是否愿意与实施主体签订搬迁协议，对与三旧改造相关的其他主体有利益上的影响，但由于搬迁协议尚未签订，这种利益上的影响尚不能构成法律上的权利义务，因此与三旧改造相关的其他主体作为申请人的，现实中得到法院支持的可能性较小。当然，笔者认为该问题仍值得探讨，因为设置宣告失踪制度的目的就是结束失踪人的财产无人管理及其权利不能正常行使、义务不能正常履行的状态，再从国家鼓励节约集约用地、鼓励三旧改造的角度看，也应当重视审视利害关系人的范围是否仅仅限于已经成立了民事权利义务关系的主体。
另外，如果失踪人的近亲属不愿意申请宣告失踪的，由于《民法总则》第四十二条规定，失踪人的财产由其配偶、成年子女、父母或者其他愿意担任财产代管人的人代管。那么即使与三旧改造相关的其他主体成功申请了宣告失踪，确定了失踪人的近亲属作为代管人，后续实施主体与其协商签订搬迁协议，也仍可能遇到障碍。
如果因无适格的主体作为申请人而无法启动宣告失踪程序，或代管人不同意签订搬迁协议的，是否有还其他途径进行解决？
2019年9月4日《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）（以下简称“71号文”）提出实行政府裁决和司法裁判。“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决。对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见的情况下，符合特定情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁协议的合理性，并要求限期搬迁。对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。
然而从法律上看，71号文的法律位阶比较低。一方面行政裁决制度目前并无统一立法，仅有一份中共中央办公厅、国务院办公厅在2019年6月印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》提出要加强行政裁决工作。另一方面三旧改造中的行政裁决涉及产权人的合法财产权，该权利是受到物权法等法律保护的，而根据我国《立法法》，除该法第八条规定的应由法律规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。据此，通过行政裁决搬迁协议的合理性、并要求限期搬迁应至少由广东省人大出台地方性法规予以规定，而71号文仅是一份规范性文件。
综上以上分析，对于产权人下落不明的，如何根据71号文进行裁决，行政机关及法院如何处理有待观察，相关的程序也不明确。如产权人下落不明的，又没有指定代管人的，进行政府裁决前是否需要先指导完成申请宣告失踪及指定代管人？因行政裁决将涉及产权人的重大财产权利，没有代管人的，无法参与裁决及后期的行政复议或诉讼，对失踪人的权利保护恐不完善。建议以上问题应在行政裁决的立法规定中予以考虑。
以上通过对产权人下落不明的解决途径进行分析，目前较为可行的办法为引导产权人的近亲属宣告产权人失踪，进而与代管人签订搬迁协议，但该途径受近亲属是否愿意申请宣告失踪，是否愿意达成搬迁协议的限制。而通过行政裁决予以处理则有待进一步观察，尚需完善相关的立法。三旧改造不少项目因无法就搬迁协议达成一致而久拖不决，完善相关立法工作已迫在眉睫。