试论我国区域行政研究
本文首先对区域行政的源起进行分析; 其次， 探讨了区域行政研究的若干基本问题和基本研究框架， 阐述了区域行政研究的意义， 并对其发展态势进行相应的预测。
但是， 区域经济研究的深入化， 却向我们揭示出公共行政学研究中的一个盲点， 即对与区域经济发展相对应的区域内政府间关系的建设与调整的忽视。
这一盲点催生出一块新的公共行政学研究领地: 区域行政管理。
因为， 从当今世界范围来看， 随着市场经济的飞速发展， 现有的行政区划疆界正日益受到冲击， 但行政区划的法定边界和从政治统治角度考虑按特定地区设置的政府的管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动。
因此， 对政府之间的关系进行协调， 调适政府管理行为与经济发展之间的关系， 从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展， 已成为公共行政学研究的一个新领域。
特别是在当代中国， 经过20 余年的改革开放， 中央政府向地方政府进行的放权让利的“行政性分权” 改革， 逐渐使地方政府成为地方利益的主体， 这一变革不仅使中央与地方这一纵向的政府间关系发生了变化， 而且也使在传统体制下被阻隔的政府间横向联系变得日益密切。
这一事实的存在， 使得我们除了继续关注中央与地方关系调整并逐渐实现规范化、 法治化之外， 对横向的政府间关系协调也应该加以足够的重视。
基于上述考虑， 本文将首先对区域行政的源起进行分析， 提出区域行政这一概念， 并在此基础上对区域行政研究的基本问题、 研究意义以及发展态势等进行初步的探讨。
一中国区域行政研究的缘起一门新学科的产生， 固然有赖于专家学者们的辛勤劳动， 但归根到底源于社会发展的需要。
区域行政管理就是深深植根于区域经济发展基础上的政府管理活动， 是在区域经济的自然发展冲动不断被民族国家或行政区划的法定边界限制、 被政府干预行为挫伤的背景下， 政府间为适应区域经济发展要求而进行的合理化的关系构建与行为调整。
①关于区域经济的产生， 有多种解释: 地理学认为， 区域分异的基本成因在于各地区自然禀赋的非均质性， 即所谓的“地理环境决定论” ; 理论经济学认为， 市场的不完全竞争特别是生产要素的不完全流动， 是导致区域经济非均衡性形成的根源; 发展经济学主要从资本形成不足( 或稀缺性)出发， 解释了欠发达经济存在“贫困的恶性循环” 和“低收入均衡陷阱” 的成因; 区域经济学则认为区域经济是由生产要素的不完全流动性、 经济活动的不完全可分性、 距离成本而导致的。
②不管对区域经济的产生原因作何解释， 都不能否认它的层次性。
相对而言， 在西方相对成熟的市场经济国家， 一方面是地方政府拥有较大的地方自治权， 另一方面是政府与市场的关系相对明晰， 政府对经济生活的介入受到规范的限制， 因而突破行政区划的区域经济发展能够获得较好的市场竞争的保障， 政府对经济生活的不合理干预较少。
而在非市场经济国家， 尤其是从单一计划经济逐渐向市场经济转轨的国家， 由于地方政府通过中央向地方放权让利的“行政性分权” 获得了一定的自主权， 而企业未能通过政府的“经济性分权” 获得完全的市场主体地位， 市场经济与计划经济双轨并存， 政府与市场的关系十分模糊， 因而区域经济较多的与行政区域联系起来。
以中国为例， 中国的区域经济更多地表现为各地方之间相互分割与竞争的地方保护主义， 经济学界通常将这种现象称之为“诸侯经济” ， 华东师范大学的刘君德教授则通过对中国行政区划与经济发展之间的关系的深入研究提出了“行政区经济” 概念。
根据他的界定， “行政区经济” 是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象， 是中国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中， 区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的、 具有过渡性质的一种区域经济类型。
④刘君德指出， 中国行政区的经济功能十分突出， 地方政府在自身利益最大化的动机驱动下对经济进行了不合理的干预， 使得区域经济行为带有强烈的政府行为色彩。
在内外部环境允许的情况下， 这种政府行为极易演变成地方本位主义和保护主义， 从而导致“行政区经济” 的区域经济运行状态。
这种行政区经济具有独特的运行特点: 企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为， 政府经常通过直接的行政干预影响经济领域的竞争， 从而造成了重复建设、 重复布局的发展态势;生产要素跨行政区流动受到很大阻隔， 区间经济矛盾时有发生; 由于全国统一的大市场还未建立， 地方政府又直接对企业竞争、 市场流通施加强大的行政干预， 因此， 行政区经济呈稳态结构; 行政中心与经济中心具有高度一致性; 由于行政中心与经济中心的一致性， 中心城市的经济能量对边界地区的辐射力相对较弱， 出现了行政区边界经济的衰竭性。
④如果对中国行政区经济出现的原因进行分析，我们不难发现政府涉足经济的轨迹。
首先， 可以从体制原因进行分析。
为此， 我们可以对建国后的社会管理实践历程加以考查。
建国伊始， 中国实行了以中央集权为主、 地方分权为辅的行政管理体制，经济生活的组织是以部门( 条条)管理为特色的。
各地方政府机构的设置讲究与中央或上级的业务对口， 并按行政区实行管理， 这就为行政区经济的形成奠定了基础。
改革开放后， 中国调整了中央与地方的关系， 赋予了地方相当大程度的自主权， 经济管理模式逐步由条条管理模式转变为块块管理模式， 这一转变直接促成了行政区经济的形成。
在经济上， 地方本位主义与地方保护主义盛行， 各行政区域之间的竞争多于合作， 割据局面日益明显，重复建设造成的资源配置失当现象相当突出， 成为区域经济联系与发展的障碍， 严重约束着区域经济的健康发展。
虽然政府转换了经济管理模式， 可是， 无论是条条管理还是块块管理， 政府对经济生活进行直接干预的本质是一样的。
因为， 虽然经济领域的自主权随着市场经济体制的不断完善和现代企业制度的建立而得到了相应扩大， 但是， 作为既得利益者的地方政府并不愿放弃既有的权力， 从而导致政企关系仍然无法真正理顺， 经济管理的权①张耀辉等: <区域经济理论与地区经济发展》 ， 中国计划出版社， 19 9
②参见陈栋生: 《区域经济学》 ，
力仍然过多地集中于政府手中。
因此， 我们也就不难理解这样现象的发生: 经济越活跃、 越发达的区域， 行政权的过多涉入与区域经济自然发展的冲动之间的矛盾就越是明显， 重复建设、 竞争割据的地方保护主义特色就越是突出， 这一点在中国广东省的经济发展中得到了充分印证。
①其次， 在分析这一现象形成的体制原因的同时， 还必须注意到地区间经济社会发展不均衡的影响作用。
由于客观上存在着地区之间在资源禀赋、人文社会环境、 制度设施等各方面的差异， 因而地区之间必然会出现经济社会发展的不平衡， 这也是市场经济发展的客观规律。
一般而言， 地区之间经济社会发展的不平衡正是区域经济产生与发展的基础， 也是推进地区之间合作与交往的动力。
但是， 地区之间的不平衡过分扩大时， 却会损害区域经济的合作与联系， 因为区域经济差异自然地成为区域经济主体衡量本区域经济利益得失、 采取何种经济行为的十分重要的参照指标之一。
尤其是象中国这样一个大国， 地区之间经济社会发展的不平衡， 不仅会损害整体社会经济发展， 而且还会影响社会稳定与政治统一。
在经济社会体制转轨过程中， 一方面， 由于改革的不到位使得中央政府的诸多制度供给处于短缺状态( 如中央政府的宏观调控乏力、 地方政府行为企业化等)， 而且资源有限性以及赶超发展战略的实行也使得中央政府在区域发展政策选择上无法实施均衡发展战略， 而只能实行“效率优先、 兼顾公平” ， 因而地区之间发展的不平衡将长期存在， 而且在一定时间内还有可能使发展差距拉大; 另一方面， 由于地方政府及其官员的利益追求与地方经济发展日益被捆绑在一辆战车上，在很大程度上刺激了地方政府深度介入地方经济发展的积极性与主动性， 而在“为官一任， 造福一方” 的政绩意识推动下， 对欠发达省区而言， 在区域经济差异的“诱导下” 而产生的决策行为往往是非理性的， 为了改变本地区经济社会发展落后的局面， 地方政府在向中央政府“争项目、 争投资、 争政策” 的同时， 对内实行快马加鞭而急功近利， 对外则搞地方保护主义以阻止“肥水外流” ， 设置种种经济的和行政的壁垒来维护本区域的利益而阻止其他省区的进入。
( 2)从国际的大区域来看， 政府也往往通过贸易壁垒与贸易对抗等方式， 强调一国自身的利益，这在一定程度上会阻断区域经济的发展。
因为伴随着全球经济一体化趋势的不断发展， 区域经济联合已成为必然的国际经济走势; 同时， 在国际范围内， 自然、 人文等条件有着特定的同质性的区域必然存在着区域经济联合的条件与可能性。
可是， 这种区域经济联合的自然冲动， 却并不一定能够顺畅地得以实现。
其原因在于: 一方面， 国家作为经济交往中的利益主体， 在国际经济交往中很自然的将自身利益放在第一位， 这种利益关注导致经济交往中的政府间博弈可能会出现利己而损他的现象， 而且国际法吩国家主权的推崇也使得名义上超国家的组织所能起到的利益协调作用相当微弱; 另一方面， 政府往往操纵在由选举产生的政府官员手中，而政府官员在经济政策的制定和国际贸易措施的选择上又往往受制于强势利益集团， 这样就易于导致追求选举利益的政府官员干涉政府之间的国际贸易交往活动， 进而在国际大区域内的经济合作中出现较多的源自于政府干预的不确定性。
也就是说， 各独立国家的政府权力有可能出于对自身利益的考虑而割断超国家经济区域的自然联系， 阻断超国家经济区域内的经济合作与交往。
在国际经济与贸易往来中， 此类事件屡有发生。
虽然为了促进国际间的经济合作与交往， 许多大区域成立了经济合作性组织( 如亚太经合组织、 东盟等)， 但贸易争斗却是此起彼伏， 其间， 政府所发挥的作用是显而易见的。
由于超国家的区域经济是自然的同质性较高的区域， 所以， 政府行为的过多涉足， 使得这种区域经济更多的体现为国家区域经济的运作状态。
上述分析说明， 市场经济的发展必然导致区域经济的产生; 区域经济的产生与发展， 势必造成不同区域之间社会经济发展的不平衡性; 严重的区域发展不平衡， 又必然会对一国的经济增长和社会稳定产生负面影响。
而从各国的发展实践来看， 完全寄希望于通过市场这只“看不见的手” 自发调节区域之间发展的不平衡是无法奏效的， 所以各国都不约而同地选择通过政府这只“看得见的手” 的调控来缓解区域之间发展的不平衡。
④但是， 在区域经济发展过程中， 由于经济区域具有跨国或跨行政区的性质， 所以， 如果政府所扮演的角色相对超强并为各自利益而纷争， 区域经济的自然组合就无法形成， 继而会导致区域经济的变态运行。
而区域经济变态运行的现实， 又使得加强政府间合作、 协调政①参见陈瑞莲主编: 《广东行政改革研究>， 8 年。
府间关系有可能成为区域经济实现常态运行的重要保障。