多措并举开创行政争议实质性化解新格局
余凌云
2021年6月，党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》），是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的具体化，是当前和今后一个时期做好检察工作的纲领性文件。《意见》高度重视民生司法保障，要求在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了，这就需要检察机关依法能动履职，切实体现检察担当。在今年全国两会上，最高检工作报告显示：为解决一些行政诉讼案件程序已结但讼争未解的申诉问题，检察机关专项监督，制定工作指引、编发指导性案例，综合运用公开听证、检察建议、司法救助等措施，全年有效化解行政争议9100件，其中讼争10年以上的435件。
结合此前最高检在“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动中的有益探索，笔者拟对目前形成的综合运用检察听证、检察建议、提起抗诉等多种方式能动推进行政争议实质性化解的监督格局进行观察和比较，并提出完善建议。
检察听证
从行政检察监督的角度看，公民、法人和其他组织对行政行为等不服，可以行政主体为被告，向法院提起行政诉讼。如果对法院的判决不服，可向检察机关申诉。检察机关在办理这些申诉案件、化解争议过程中，无论是对法院的审判和执行直接监督，还是对行政主体的行政行为间接监督，其前提都要求查清事实，掌握确凿证据，正确适用法律。检察听证可以为之提供民主性和科学性的支撑。最高检于2020年9月印发了《人民检察院审查案件听证工作规定》，对检察听证相关问题作出系统规定，具有重要实践指导意义。
如前所述，对于诉讼程序已结而讼争未解的行政争议案件，典型的如过期之诉，即超过起诉期限而不受法院实体审理的行政争议，如果检察机关不加介入，当事人诉求就难以充分表达，服判息诉的难度很大。以最高检发布的检察听证典型案例之吉林李某等3人与某房屋征收经办中心等单位行政争议监督案为例，原告以不动产案件的起诉期限最长为20年、法院裁定不予立案不当为由申请检察监督，双方就拆迁补偿和设备归属问题分歧较大。鉴于申请人的诉求始终没有进入法院实体审理，且申请人对相关法律适用问题存在重大分歧，吉林省白城市检察院组织召开了公开听证会，为双方当事人搭建了一个平等对话相互沟通的平台，弥补法庭调查和辩论环节的缺失，使申请人充分认识到补偿协议的合理性，自行达成和解。司法实践中，类似原因引起的不予受理裁定并不鲜见。检察听证在一定程度上能够克服行政诉讼“案结事不了”的形式化弊端。但其制度设计还需配套相应的程序保障机制，在启动环节建立刚性的介入机制，充分发挥检察听证程序的应有功能。
检察建议
听证是检察机关查明事实的重要手段，在此基础上检察机关可进一步提出检察建议，督促行政机关依法履职。但由于检察建议不具有强制效力，检察机关仅能督促和支持配合被建议单位落实检察建议。行政争议实质性化解仍需多元举措相互配合。
公开听证助力检察建议做成刚性。检察听证制度作为程序公正价值的显现，贯穿检察机关法律监督全过程。检察机关经听证了解情况，在和解不成的情形下，可以开展后续跟进监督，提出行政机关改进工作、完善治理的检察建议；又以听证强化责任，直观展现行政检察监督的办案效果，准确判断被建议机关是否依法履职，体现争议实质性化解的办案目的。以最高检发布的专项活动典型案例之张某与四川省某市社会保险事业局劳动和社会保障检察监督案为例，检察机关多次与社保部门、张某及汽运公司对接，厘清各自权利义务，并综合考虑张某和汽运公司的实际困难，协调人社、社保等部门到企业召开服务座谈会，向社保部门发出检察建议，促进加强和规范社会养老保险稽核管理工作。对该案举行公开听证，三方达成协议，职工合法权益得到维护，切实推动行政争议实质性化解。
提级办理助力检察建议做到刚性。行政检察是检察机关参与社会治理的重要途径。针对《意见》“进一步提升法律监督效能”的要求，最高检负责人指出，“对检察机关纠正意见或检察建议无故不整改不回复的，要刨根问底；同级检察院解决不了的，上级院就接续监督。”基层检察机关在加强行政行为合法性监督的同时，能够发现制度层面存在的缺陷或不足，灵活运用检察建议的方式促进有关部门改进工作、完善治理。而针对监督意见正确但未被采纳的案件，上级检察院能够发挥监督优势，加大跟进力度。《规定》第25条也将“报告上级人民检察院”列为落实检察建议、巩固办案成效的督促手段。对于专业性较强、存在争议的疑难复杂案件，上级检察院可以主动提级办理，“运用好交办、督办、参与调处、协调上级部门等多种方式”。
提起抗诉
检察听证、引导和解、检察建议都是相对柔性的法律监督手段，要完善多元化的纠纷解决机制，离不开抗诉这一刚性手段。但是，检察机关提起抗诉的“势能”能否转化为争议实质化解的“动能”，取决于能否进一步探索争议化解模式，更好发挥救济法上的诉讼监督功能和组织法上的法律监督功能。
进一步明确检察机关行政诉讼监督范围。行政诉讼法第93条将提起抗诉的对象局限于法院的生效判决和裁定，检察机关对行政诉讼的起诉、受理环节，法院违反法律规定的诉讼程序，以及生效法律文书的执行以间接监督为主，诉讼当事人和参与人的诉讼行为亦难以纳入审查范围。以最高检发布的专项活动典型案例之韩某与河南省某市人力资源和社会保障局工伤认定行政抗诉案为例，用人单位否认工伤而又不能提供相关证据，应当承担举证不能的法律后果，而法院判决维持了人社局“不予认定工伤”的决定。检察机关对这一生效判决提出抗诉，本质上是对行政机关不可免除的举证责任的监督，是对法院未能正确分配举证不利后果的纠正。然而，这种监督只能以生效裁判违反法律规定为前提，对于不影响裁判合法性的程序性瑕疵难以指正。在当事人确有实际困难需要解决的情况下，还需配合使用司法救助等手段，协调有关部门通过民政救济、社会救助等方式妥善化解行政争议。
进一步细化检察机关行政诉讼监督程序。关于检察机关提起抗诉的具体程序，行政诉讼法、人民检察院组织法等均未作详细规定，针对检察机关抗诉权和行政检察监督的理论研究也不充分，需要参考民事和刑事诉讼领域的制度运行经验。有必要在行政争议实质化解的制度目标下予以明确。
首先是案件受理阶段，一般是对申请人主体资格、是否属于管辖范围、原审裁判是否生效进行形式审查。其次是立案后的实质审查，围绕抗诉理由挖掘当事人根本诉求，分情况寻求个性化解决路径。对于符合监督条件的案件，要把实质性化解行政争议作为监督的内在要求，在依法提起抗诉或再审检察建议的同时，积极发挥主观能动性，协调各方从源头化解纠纷。对不符合监督条件的案件，也不能简单地一驳了之，要主动与涉案行政机关、行政相对人接触，将引导和解、促进调解、司法救助等方式嵌入诉讼监督，透过当事人直接利益冲突的表象，进入深层次的矛盾，平衡与诉请相关的间接利益。审查终结后，对于能够通过抗诉或再审检察建议的方式直接化解行政争议、实现申请人诉求的，要坚决依法监督，由检察机关派员出席再审法庭，对原审裁判提出纠正意见，维护相对人合法权益。庭后检察机关应当及时跟进案件审理进度，必要时启动专项监督、编发典型案例，由化解一起纠纷发展为化解一类纠纷。
（作者单位：清华大学法学院）