台湾的社会福利制度及其经验与启示
台湾的社会福利制度及其经验与启示孙 敏台湾的社会福利制度经历了一个发展演变的过程，其中既有可贵的经验，也有值得吸取的教训。
大体来看，大陆一般使用“社会保障”这个词汇，而台湾地区使用“社会福利”，两者所指涉的内容基本一致。
具体地讲，在大陆，“社会福利”与社会救济、社会保险等是并列的，同为“社会保障”所囊括。
而在台湾，“社会福利”与社会救济、社会保险等并不是并列关系，而是包含关系，前者包含后者;也就是说，大陆使用的“社会福利”是狭义的社会福利，而台湾使用的“社会福利”是广义的社会福利。
一、台湾社会福利的含义、范围及行政组织1983 年，台湾行政院研究发展考核委员会组织人力对台湾社会福利进行研究并提交了研究报告。
根据这份研究报告，台湾社会福利“系以传统文化之仁爱思想及民生主义思想为基础，针对社会现实及未来变迁，并配合社会资源之运用，所推行的各种政策与措施;其目的在于预防、减轻或解决社会问题，进而增进个人、家庭、团体及社区的福祉，以提升民众生活品质，并促进国家建设的整体发展”① 。
关于台湾的社会福利范围，“台湾宪法”增修条文第十条第八项作了明确的规定，即台湾的社会福利范围是指社会救助、福利服务、国民就业、社会保险及医疗保健等五项。
②社会救助主要是处理贫穷问题。
福利服务主要是针对不同的人群提供相关的福利服务措施。
③ 国民就业依据《就业保险法》，为失业者提供制度化的社会保障。
社会保险分为三类:第一类是按职业来划分的、各自分立的职业类型保险;第二类是全民健康保险;第三类是近年来出现的年金制度。
医疗保健主要是1995 年《全民健康保险法》实施以后所形成的全民健保制度。
社会福利的推行需要相应的行政组织的配合，台湾的社会福利行政主管机关分为三个层级:中央、直辖市、县(市)及乡(镇市区)。
④中央层级的主管部门是行政院内政部，下设“家庭暴力及性侵害防治委员会”，“儿童局”，“社会司”，“北、中、南、东区、澎湖老人之家”，“北、中、南区儿童之家、少年之家”，“宜兰、古坑教养院筹备处”及“彰化老人养护中心、社会福利工作人员研习中心”等。
直辖市层级的行政主管机关分别为台北市政府社会局和高雄市政府社会局;而在县(市)及乡(镇市区)层级上，既有各县(市)政府社会局(或民政局)，也有乡、镇、市区公所所设社会课(或民政课)。
⑥— 3 5 1 —《当代世界与社会主义》(双月刊)期DOI:10.16502/j.cnki.11-04.028
(一)到 70 年代末:社会福利制度的起步阶段国民党政府根据职业类别开办了一系列的社会保险。
⑦在社会救助方面，这一时期主要是以机构式收容为主。
进入 20 世纪60 年代，无论是社会保险制度还是其他重大社会立法都几乎没有很大的进展，只有“1965 年的‘民生主义现阶段社会政策’开启了为支撑经济繁荣所需要的社会政策架构”⑧ 。
年代的社会立法主要有两项，即 1973 年的《儿童福利法》以及 1975 年的以中产阶级购屋为主的《国民住宅条例》。
⑩该社会福利政策纲领成为 1994 年以后台湾社会福利制度发展的基础和主要根据。
2. 台湾社会福利制度的最新进展民进党总统候选人陈水扁在 2000 年参加竞选时，提出了所谓的“三三三安家福利专案”和“五五五安亲照顾方案”。
瑏 瑡 执政后，民进党政府通过了一些社会福利法案，举办了社会福利会议，还公布了新版的社会福利政策纲领。
台湾学者古允文认为，民进党执政时期在社会福利方面的建树以 2004 年的“行政院社会福利政策纲领”和 2007年的《国民年金法》最为重要。
瑏 瑢2008 年，马英九在竞选总统的过程中也提出了一些社会福利政见。
瑏 瑶 马英九上台之后，新政府的社会福利措施包括“马上关怀”、“工作所得补助方案”、“青年安心成家”以及一些短期促进就业的措施。
三、台湾社会福利制度存在的问题和面临的挑战鉴于台湾社会福利制度诸多问题的存在，本文实难把所有问题全部囊括并逐一深入分析，只能浅析其中的几个主要问题。
(一)社会福利行政体系不健全台湾在 1987 年成立行政院组织法研究修正专案小组，月提出草案，其中有关社会福利行政的修法方向是将卫生与福利合并成立部会。
但是，台湾在先后经历了 1988 年到 1990年社会福利与卫生孰大之争、1990 年改名为厚生部之议、到 1996 年产生社会安全与劳动部的新构想、再到 1998 年又出现社会福利署的妥协主张之后，依然没有形成统一的社会福利行政体系。
保险的主管机关是行政院劳工委员会，公教人员保险的主管机关是行政院铨叙部，军人保险的主管机关是行政院国防部，农民保险的主管机关是行政院内政部， 瑏 瑥国民住宅的主管机关是内政部营建司，福利服务业务的主管机关则是内政部社会司等。
瑏 瑦 主管机关的不同和繁多，使得关于社会福利的相关法令及行政规定有一定的重复，并且各主管机关之间缺乏沟通和协调，很难制订、执行具有规模的预算，民众就很难获得连续性、整体性的服务。
瑏 瑧(二)政府的财政负担过重与社会福利效率不高1. 社会保险的费率长期偏低，导致收支失衡政府负担了大部分的社会保险费用，民众缴纳的社会保险费率长期偏低，比如，2008 年国民年金制度实施之后，从保险费的缴纳结构来看，被保险人自付比率为 56. 34% ，政府的平均补助多达 43. 66% ，其中中央政府占 94. 15% ，国民年金给政府带来越来越沉重的财务负担。
2. 由于选举活动所开出的各种支票，社会福利项目日增在台湾社会福利的发展过程中，一直存在着社会福利的发展与资源的有限性之间的紧张关系。
瑐 瑠台湾社会保险医疗给付制度还鼓励了人们小病大养、无病小养的行为。
此外，医疗供给者鼓励病人进行各种不必要的检查和治疗并滥用药物以达到增加收入的目的，造成严重的医疗资源浪费。
进入 21 世纪，台湾的社会福利制度面临严峻的挑战。
(一)人口老龄化带来的挑战从 20 世纪 90 年代开始，台湾已经逐步进入老龄化阶段，养老以及与之相关的问题变得迫切。
据统计，台湾地区“65 岁以上老年人口于 1993 年底超过 7% ” 瑐 瑡 ，之后又加速增长，1998 年 65 岁以上人口占总人口的比例为 8. 3% 瑐 瑢 ，已经超过联合国所订的高龄化社会的标准。
“依据行政院经建会推估”，2025 年台湾地区“老年人口比率将大幅提高到 16. 5% ” 瑐 琐 ，“65 岁以上老年人口在 2030年将超过 20% ” 瑐 瑶 ，“到 2036 年更超过 560 万以上(占总人口的 21. 58% )” 瑐 瑥 。
(二)失业问题带来的挑战近年来，台湾的失业问题较为严重。
瑐 瑦 此外，拥有专业能力的知识分子也不能避免失业威胁，如台北市 2002 年失业人员中，大学文化程度的占全部低收入户的比例为 27% 。
瑐 瑧四、台湾社会福利制度对大陆社会保障制度的启示分析台湾 60 年来社会福利制度的发展，可以给我们带来如下启示:(一)着眼于长远发展，明确定位，重视社会保障的体系性，构建适合自己的社会保障模式在中国这样一个人口众多的国家里，社会保障制度的发展和完善对于国家和社会的稳定起着非常重要的作用。
任何制度的建立与完善都是一个先设计再付诸实践的过程，要成功构建适合大陆的社会保障模式，在建设社会保障制度之前必须有一个清晰的总体框架，有明确的定位和发展的大方向。
选择式，抑或是也如台湾一样先选择式后全民式
例如，社会学社、现代社会福利协会、阳光社会福利基金会、伊甸残障福利事业基金会、红心字会、台北家庭扶助中心、儿童福利联盟、社会工作专业人员协会、医务社会工作协会、中华儿童福利基金会、澄社于1993 年 10 月召开第一届民间社会福利会议，从而推动政府于 1994 年 6 月也召开“第一届全国社会福利会议”，并使政府加速于 1994 年 7 月通过了“社会福利政策纲领暨实施方案”。
瑐 瑨 台湾社会福利的发展离不开学者们的谏言谏策。
比如 2004 年第三次社会福利会议达成了 117 项共同意见、2 项多数意见的共识，其中一些影响了后来社会福利政策的制订。
大陆也可以借鉴台湾地区的经验，在政界与学界之间形成良好的互动，共同建设大陆的社会保障制度。
(三)积极构建与经济发展相适应的覆盖城乡居民的社会保障体系大陆的社会保障制度始于 大体上经历了三个发展阶段。
尽管经过了三个阶段的发展，大陆社会保障的覆盖范围仍有很大的局限性。
例如，就养老保险而言，2007 年城镇参加基本养老保险的职工占城镇从业人员的比例刚刚超过一半，这意味着大批的城镇非正规部门的就业者，特别是绝大多数农民工没有享有养老保险，农村中的绝大部分劳动力也是被排斥在外的。
另外，截至 2008 年末，全国参加养老保险的人数为 49853 万，占总人口的 37. 5% ;参加失业保险的人数为 12400 万，占就业人员总数的 16% ;参加工伤保险的人数为 13787 万人，占就业人员总数的 17. 8% ;参加生育保险的人数为 9254 万人，占全国 育 龄 妇女 总数的 25. 6% 。
瑐 莹而 台湾 经过1995 年《全民健康保险法》、2008 年《国民年金法》和 2009 年劳工保险年金制度的实施，正式进入全民都有保险年金保障的新时代。
转为逐步构建城乡统一 规范 的社会保障 体系制度。
(四)关注人口老龄化问题根据中国几千年以来的文化传统，无论在大陆还是在台湾，老人主要依靠子女供养。
当前老龄化带来的社会问题已经开始困扰台湾，台湾在积极寻找应对的出路。
从 2051 年到 2100 年将是稳定的重度老龄化阶段，老龄化水平将维持在 31% 的水平，社会进入高度高龄化的平台期。
瑑 瑠由此可见，未来中国面临着比台湾更为严峻的人口老龄化的压力，能否解决好人口老龄化带来的一系列问题，将关系着未来中国的社会稳定和经济发展。
注释:① 行政院研究发展考核委员会编印《我国社会福利定义与范围之研究》台北 行政院研究 发展 考核 委员 会1990
②⑦ 林万亿《台湾全志·卷九:社会志·社会福利篇》台北国史馆台湾文献馆 第 36 页。
③ 瑐 瑡 江玉龙《台湾社会福利发展的课题及其展望》，载于《台湾文献》2000 年第 2 期。
⑥ 关于分段，参见林万亿《1990 年以来台湾社会福利发展的回顾与展望》，载于《社区发展季刊》向运华《台港澳地区社会福利体系研究》社会科学文献出版社 页。
⑧⑨ 林万亿《1990 年以来台湾社会福利发展的回顾与展望》，载于《社区发展季刊》
⑩ 瑏 瑦 瑐 琐 瑐 瑥 行政院研究发展考核委员会编印《配合我国社会福利制度之长期照护政策研究》行政院研究发展考核委员会 页，第 198 页，序言，第 1 页。
瑏 瑡 瑏 瑢 古允文《挥别“乱”与“急”的 2008 年:社会福利政策的回顾与展望》，参见台湾“国家政策研究基金会”2009 年《国政研究报告》。
瑏 琐“公义”指的是“了解各类型弱势及其需求，有效使用与分配有限的福利资源”;“永续”则是指“着重制度面，兼顾族群间与世代间的公平性，建立一个可长、可久的社会安全制度”。
瑏 瑶 王顺民《2008 年总统候选人社会福利政见的比较性初探》，参见台湾“国家政策研究基金会”2008 年《国政研究报告》。
瑏 瑧 傅立叶《我国政府支出的政治经济分析》，载于林万亿等《台湾的社会福利:民间观点》页。
瑏 瑨 詹火生《国民年金周年之回顾与展望》，载于台湾“国家政策研究基金会”2010 年《国政研究报告》。
瑐 瑠 林更生《问题丛生的台湾健康保险制度》，载于《海峡科技与产业》
瑐 瑢 王建民、汪灏《关于台湾社会保险制度改革与建立“国民年金”制度的探讨》，载于《台湾研究》2000 年第4 期。
瑐 瑶 张颖、范思凯《台湾社会保障制度改革及评价》，载于《辽宁行政学院学报》
瑐 瑦 孙健忠《社会救助的“结”与“解”:回顾 2008，展望2009》，载于台湾“国家政策研究基金会”2009 年《国政研究报告》。
瑐 瑧 郎大鹏、郝如玉《台湾的社会保障制度》，载于《经营与管理》2007 年第 8 期。
瑐 瑨 Kenneth Lieberthal ，“Initiatives to Bridge the Gap”，in Asia Policy，No. 1，January 2006，pp. 7 - 15. 瑐 莹 周方遒《关于建立和完善我国社会保障制度问题研究》，载于《辽宁工业大学学报(1 期。