行政法论文-关于中国行政处罚制度的特点 摘要： 本文依据行政处罚法的立法精神和处罚法实施一年多来的实践,具体论述了我国行政处罚制度的特点,主要表现为:一是统一、分层次地设定了行政处罚权;二是规范了行政处罚主体;三是在程序的设计上注重处罚权力和救济权利的平衡和协调。
在论述行政处罚的制度时,注意将行政处罚的立法规定与处罚实践中面临的一些现实问题结合起来进行探讨,为完善我国现行的行政处罚制度提出了一些有益的建议和主张。
《中华人民共和国行政处罚法》 (以下简称《处罚法》 )于 日在第八次全国人民代表大会第四次会议上通过,并于同年 10 月 1 日正式生效实施,它的颁布和实施...
《中华人民共和国行政处罚法》 (以下简称《处罚法》 )于 日在第八次全国人民代表大会第四次会议上通过,并于同年 10 月 1 日正式生效实施,它的颁布和实施是我国依法治国的一个重要步骤,是我国民主与法制建设史上的重要里程碑。
本文根据《处罚法》 的立法规定以及实施一年多来的实践,具体论述我国行政处罚制度的特点。
一、 统一、 分层次地设定了行政处罚权 行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的基本权利,因此,应当实行法定原则,具体来说,它包括以下三个方面的内容:第一,只有法律明文规定应予处罚的,行政相对人才受处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明文不得罚。
第三,行政处罚的实施,必须严格依法进行。
要真正实行法定原则,首先必须明确行政处罚的设定权。
行政处罚的种类较多,要确立行政处罚的设定权,首先必须明确行政处罚的种类。
根据行政处罚的性质,行政处罚可以分为以下四个种类:一是人身处罚,如行政拘
留等限制人身自由的处罚。
四是申诫罚,如警告等行政处罚。
在行政处罚立法中,除规定 6 个基本的处罚种类之外,还规定了其他的行政处罚,其目的主要有二: 一是为今后增设新的处罚种类提供法律依据,上述的 6 个处罚种类只是处罚的基本种类 ,随着社会的发展,如果需要增设新的处罚种类则可依据该弹性条款的规定。
二是避免与现行立法的矛盾,在现行的关于处罚种类的立法中,只要是法律、法规中确认的并且符合《处罚法》 立法规定的处罚种类仍然有效。
由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题,各国在行政处罚的设定上具有不同的作法:在英国和美国 ,有关行政处罚的规定 ,原则上必须由议会以法律形式确定。
经过议会的授权,行政机关也可以自行设定行政处罚。
在德国,行政处罚的设定权集中在议会。
日本的行政处罚设定权分中央和地方两个层次,在中央,设定权集中在国会。
在地方,地方议会和行政长官经法律的一般授权 ,就可以设定行政处罚。
在奥地利,行政处罚必须依据法律实施。
在意大利,行政处罚的设定权在国会和地方议会,但地方议会的规定不得与国会的法律相抵触,国会没有规定的行政处罚,地方议会不得设定行政处罚。
从上述国家对行政处罚设定权的不同规定来看,各国在行政处罚权的设定上,一般具有以
下共性:一是行政处罚的设定权集中在立法机关。
二是行政机关设定行政处罚必须要有法律的明确具体的授权。
三是行政机关设定的行政处罚一般是程度较轻的处罚种类,并且要受议会和法院的严格控制。
［ 1］ 行政处罚的设定权必须与我国的立法体制相适应 ,我国的立法体制是统一的,同时又是分层次的。
为此,我国行政处罚的设定权也应当是统一的和分层次的,《处罚法》 规 :第一,法律可以设定各种行政处罚。
限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。
第四 ,规章原则上不享有行政处罚的设定权 ,只是在以下两种特殊的情况下才享有有限的设定权:一是可以在法律、 法规规定给予行政处罚的行为、 种类和幅度的范围内作出具体的规定。
二是在法律、 法规没有设定行政处罚的领域,规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。
对于规章应否赋予行政处罚的设定权,在立法时存在着不同的意见,一种意见认为 ,规章只能根据法律、法规,规定实施处罚的具体标准 ,法律、 法规未作规定的,规章不能创设行政处罚。
另一种意见认为,规章在我国目前的行政管理中发挥着十分重要的作用大量的行政管理是依据规章进行的,如果规章不能创设行政处罚权,行政管理将会处于十分被动的局面。
为此,《处罚法》 从我国目前的现实情况出发,对规章赋予了有限的行政处罚权,但同时又给予了较为严格的限制。
二、 规范了行政处罚的主体 (一)行政机关——法定的处罚主体
行政处罚权是行政权力的一个重要组成部分,行政机关是行使行政权力的法定主体,当然也是行使行政处罚权的法定主体。
为此,《处罚法》 第 15 条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
"这一规定表明,第一,行政机关是实施行政处罚的法定主体。
第三,特定的行政机关只能在其主管的范围以内行使处罚权。
第四,特定的行政机关在行使处罚权时具体给予何种处罚种类由法律、 法规明确规定。
在处罚实施中,临时机构行使主管部门的职权问题较为普遍。
各级政府习惯于设立一些临时机构来开展工作,如各级政府设立的财税检查办公室、 城市道路扩建办公室、 打击走私领导小组、 调处土地山林纠纷办公室等。
这些临时机构是否具备行政处罚的主体资格目前存在着两种不同的看法:一部分同志认为,应当确认临时机构的处罚主体资格,因为这些临时机构在实践中以自己的名义实际行使了行政处罚的权力,并且临时机构是行政机关系统中的一个重要的组成部分,应当视为法定的处罚主体。
另一部分同志则认为 ,不应当确认临时机构的处罚主体资格,因为处罚主体资格具有严格的法定条件,虽然临时机构以自己的名义实际行使了处罚权,虽然行使这些处罚权力的依据来自于国务院或省级政府的政策文件的规定,但是 ,这都不能构成其成为合法的处罚主体的理由,目前在处罚实践中大量存在的临时机构行使处罚权的行为应当看作是一种规避法律的现象,应当通过完善我国的行政处罚制度,严格行政处罚执法来解决。
［ 2］ 笔者认为后一种意见符合我国行政处罚的立法精神和目的。
(二)非行政机关——法定主体的必要补充
由于行政管理的范围十分广泛,单纯依靠行政机关难以实施有效的管理,再加上在目前的行政执法队伍中,有相当部分的主体是属于非行政机关,如果完全否认非行政机关行使行政处罚权,那么,在行政管理的许多领域就会出现无法可依的混乱状态。
为此,《处罚法》 规定了通过授权和委托两种方式赋予非行政机关行使处罚权。
"这一规定表明,授权处罚主体必须具备一定的条件:第一,授权的法律依据是法律、 法规。
第二,授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。
如根据《铁路法》 规定,国家铁路运输企业行使法律、 行政法规授予的行政管理职能。
对旅客无票乘车或者持失效车票乘车的 ,应当补收票款,并按照规定加收票款;拒不交付的,铁路运输企业可以责令下车。
禁止旅客携带危险品进站上车,铁路公安人员和国务院铁路主管部门规定的铁路职工,有权对旅客携带的物品进行运输安全检查。
《处罚法》 第 18 条规定了委托处罚主体:“行政机关依照法律、 法规或者规章的规定,可以在其法定权限范围内委托符合本法第 19 条规定条件的组织实施行政处罚。
行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内 ,以委托行政机关名义实施行政处罚,不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
"由此可见,委托主体必须具备一定的条件:第一,委托的前提是有法律、 法规或者规章的明确规定。
即只有法律、 法规或者
规章明确规定了行政机关可以委托的,该行政机关才能够依法进行委托处罚。
法律、 法规没有明确规定委托的,行政机关不得自行决定委托。
第二,委托的权限范围只能在委托的行政机关自身的职权范围以内。
即受委托的组织必须符合以下条件: (1)依法成立的管理公共事务的事业组织。
(3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的 ,应当有条件地组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
第四,委托主体不具有独立的法律人格。
具体表现在委托主体不能以自己的名义实施行为并且对自己的行为不能独立地承担法律后果。
授权主体不同于委托主体,二者存在着以下几方面的差异:第一,法律依据不同。
委托的依据是法律、 法规或者规章。
第二,对象不同。
授权的对象是具有公共管理事务职能的组织。
第三,权限范围不同。
委托的权限范围则是只能在委托行政机关自身的法定职权范围以内。
第四 ,法律后果不同。
授权主体以自己的名义进行处罚,并对其行为的后果独立承担法律责任。
而委托主体则以委托的行政机关进行处罚， 并且由委托的行政机关独立地承担法律责任。
(三)确立了相对集中行使处罚权的制度 《处罚法》 第 16 条规定:“国务院或者经国务院授权的省、 自治区、 直辖市人民政
府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚 权只能由公安机关行使。
"确立相对集中行使处罚权的制度,其积极意义主要有:一是在处罚实践中,有许多地方已成立了专门机构进行综合执法,综合管理卫生、工商、 市容、 交通等行政机关的行政处罚权,对社会秩序进行监督管理,已取得了较为明显的收效。
如广州市人民政府设立的城市监察大队,负责管理广州市的城市建设、 环境卫生、 绿化保护、 生活噪声等问题。
佛山市成立巡警大队,负责管理佛山市的市容、 治安、 交通等问题。
二是相对集中行使处罚权,有利于节省大量的人力、 物力和财力,精兵简政,降低行政执法的成本,提高行政管理的效率。
三是能够避免对同一管理对象的重复处罚。
根据 《处罚法》的规定 ,相对集中行使行政处罚权应当遵守以下几项基本规程:(1)相对集中行使行政处罚权必须是在综合管理领域,如城市管理、 市场管理、 运输管理等领域,在这些领域行政管理权限交叉的现象较为突出 ,相对集中行使行政处罚权有利于减少冲突 ,提高行政执法的效率。
(2)相对集中行使处罚权不得违背专属处罚的规定,即在处罚中不得超越法律明确规定的职权范围,如治安处罚权只能由公安机关行使,海关处罚权只能由海关机关处罚,税务处罚权只能由税务机关行使等等。
(3)相对集中行使处罚权必须报经特定的机关审批。
根据《处罚法》 的规定,有权进行审批的机关只能是国务院或经国务院授权的省级政府。
但是,相对集中行使处罚权的制度虽然在《处罚法》 中确立了,但只有一个条款较为简,在实践中有许多问题难以解决。
一是国务院授权的问题,根据《处罚法》 的规定,相对集中行使处罚权需要国务院或经国务院授权的省、 自治区、 直辖市人
民政府决定,但是,在实践中,如何具体进行处罚授权的问题就是一个难题,如果全国各地每一个地方的相对集中行使处罚权都需要经国务院的批准,那么,这个工作量将十分巨大,具体操作起来也较为困难,国务院也疲于应付。
如果国务院“一揽子"授权给各地的省级政府批准,在实践中是否会失控 ,出现混乱的局面,又难以把握。
有人把前者称之为“零售"的方式,把后者称之为“批发"的方式。
笔者认为 ,应当把这两方式结合起来,根据不同的情形确定不同的授权方式,根据我国目前的实际,应当确立以“批发"为主的授权方式。
二是相对集中行使处罚权的主体的地位问题。
目前在实践中,相对集中行使行政处罚的主体主要有以下两种:一是由政府建立综合执法机构,其中较有代表性的是一些城市建立的巡警大队,在市内广场和主要街道由巡警负责检查,对治安、市政、 卫生、 工商等进行综合管理并实施处罚。
二是两个以上的行政机关实行联合检查 ,根据具体的违法行为,分别以不同行政机关的名义进行处罚 ,以谁的名义处罚,谁就作为行政诉讼的被告。
我们认为 ,第一种情况,确立一个相对独立的主体,其优点是便于管理,保证处罚的效率。
其困难主要在于设立一个相对独立的主体与行政机关职权法定、 各司其职的原则不一致,在行政诉讼中其被告的主体资格不确定,如果将设立的综合执法机构作为一个实体,又不利于行政机构的精简。
第二种情况的做法比较可行,与职权法定原则相符合,并且在行政诉讼中较易确定其适合的被告,但在行使处罚权的过程中如何强化其内部的管理则是处罚实践中面临的一个难题。
为了规范行政处罚行为,防止在行政处罚中出现积极的和消极的冲突,《处罚法》明确规定:第一,实行一事不再罚的原则。
即对同一违法行为,不得给予两次以上
第二,明确了处罚管辖的标准,规定由违法行为发生地的行政机关管辖。
第三,明确出现管辖争议的解决途径,规定对管辖权有争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。
三、 在行政处罚程序的设计上注重处罚权力与救济权利的平衡和协调 (一)重视对处罚权力的制约 1.区分了简易程序和一般程序。
在《处罚法》 的第 5 章中分别规定了简易程序和一般程序。
《处罚法》 第 33 条至第 35 条规定了简易程序,第 条规定了一般程序。