中国退休政策综述
原标题：中国退休政策综述








1.中国退休制度的发展历程

我国退休制度的调整历程大致经历了三个历史时期，即创建期、调整期和改革期。

（1）制度创建期（1950—1958年）。在建国初期，我国借鉴苏联经验，选择了国家保险模式，建立了劳动保险制度（我国社会保障的雏形和基础）。退休制度带有浓厚的福利性色彩，其宗旨是“最充分满足有劳动能力者的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力”。

1950年颁布的《关于退休人员处理办法的通知》规定：党政机关以及海关铁路、邮电等公共服务部门领取工资的工作人员，退休时可以一次性领取一笔退休费。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着新中国职工养老制度的建立。该《条例》规定，男职工退休年龄为 60 周岁，女职工退休年龄为50周岁。1953年扩大适用范围到，覆盖到民营企业职工。1955年国务院颁布的 《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，将一次性发放退休费改为按月发放退休金，按个人工作年限计发待遇，并把女干部的退休年龄提高到55周岁，这一规定一直沿用至今。

（2）制度调整期（1958—1977年）。这个时期，对机关事业单位工作人员和企业职工实行了统一的退休办法，确立了军官的退休制度，并补充了集体制单位的退休制度，更多的群体被纳入到退休制度的体系中。1958年颁布《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》，将企业和机关女职员的退休年龄统一规定为55周岁，女工人仍为50周岁。但是，在文化大革命的十年中，我国社会保障制度受到了严重的冲击，劳动保险事务处于无人管理的状态，沦为国营企业保险，老国企的负担越来越重。退休制度建设基本处于停滞状态。

（3）制度改革期（1978—1986年）。1978年，国务院颁发《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，对干部和工人的退休、退职待遇进行了修改，区分了退休和离休人员两个群体不同的待遇，并在1980年规范了离休制度的更为优厚的待遇。1986年国家开始试行养老保险制度。1997年，国务院出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，职工养老金实现了从劳动保险制度下的退休金向社会保险制度下的养老金的转变。2 0 1 5年职工养老金实现了从劳动保险制度向社会保险制度的转变。1月 1 4日，国务院 印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，公共部门工作人员的养老金也实现了从劳动保险制度下的退休金向社会保险制度下的养老金的转变。

2.现行退休制度的执行和挑战

2.1法定退休年龄偏低，捆绑领取养老金年龄

现行退休年龄是依据建国初期社会发展水平和人均寿命规定和执行的。中国人均寿命在20世纪50年代不足50岁，2015年已超过76岁，城镇人口预期寿命已超过78岁，预计2030年接近80岁。70 年来，我国人口的预期寿命增长了近30岁，领取养老金年龄调整滞后。由于相关教育不足，社会公众也没有做好思想准备。

2.2提前退休现象普遍

由于居民登记、工资报告制度和法制缺失，养老金改革的顶层设计滞后，提前退休比较普遍，包括内部退养和提前领取养老金两种情况。此外，还有修改年龄、造假艰苦岗位工种证明和病历明证的不法谢谢，目前全国平均领取养老金的时点女性不足50岁，男女加总不足55岁。

（1）内部退养：1993年颁布的《国有企业富余职工安置规定》中指出：“职工距退休年龄不到5年的，经本人申请，企业领导批准，可以退出工作岗位修养。”《关于严格掌握企业职工退休条件的通知》中也明确表明：“企业对接近退休年龄的职工，要妥善安排，因年老体弱不能坚持正常生产工作的，可以实行离岗退养，离岗退养期间，按连续工龄计算，按一定比例发放工资，所需费用仍在工资基金中列支。”于是，就有了提前退休这一政策。提前退休主要有四种方式：内部退养、借助从事特殊工作提前退休、子女顶替职位提前退休和各种病退。上世纪90年代中后期，“内部退养”政策成为经济转轨过程中经济效益处于劣势的国有企业减员增效的一个最直接途径，一些国有企业从自身局部利益出发，采取一些不恰当的方法让职工内退，甚至出现用假病残等违反道德的证明办理“内退”，这使大批未到退休年龄，有经验、有技能、优秀的职工流失，浪费企业人力资源。

（2）提前领取养老金。在1998年国营企业减员增效改革中，大批先职工“下岗”，后提前退休和领取养老金，他们的平均年龄只有47岁，与企业解除了劳动关系，实现了社会化服务。由于政策欠规范，执行缺法制，这不仅对企业的生产经营产生一定影响，也使我国近年职工的平均退休年龄越来越低，根据人力资源社会保障部有关数据，我国企业职工男女实际平均退休年龄只有54岁，“生寡食众”的格局日趋严重，年轻一代职工负担越来越重，赡养率越来越高。

2.3多工作不如早领养老金，形成“倒挂”现象

近几年来，养老保险待遇九连涨，没有进行科学的精算，至2009年左右达到了临界点，形成了在职职工和退休职工、缴费年限的长短和养老待遇的倒挂现象。退休待遇超过在职工资，工作年限越长，缴费年限越长，退休越晚，退休时领到的待遇越低。

某退休员工1963年7月出生，1988年12月参加工作，2013年7月满50周岁正常退休，其累计缴费年限为24.58年，退休待遇核定为897.60，若此人五年前因病完全丧失劳动能力，提前五年退休，经过几年来退休人员不断调整待遇，现在退休待遇为1310元，少交五年费，多领5年钱，今后还要每月高出46%的待遇。

2.4退休年龄差异大

我国现行退休年龄的规定存在较大差异，包括性别差异、身份差异、岗位差异等，有些不合理，有些欠规范。

(1)性别差异。当前女性干部和女性工人和同等条件的男性职工，存在 5 -10 岁的差距。政策制定初期，实行男女区别主要是因为在重体力劳动条件下保护女工权益。但随着经济社会发展，劳动强度和工作条件得到改善，女性的平均寿命已高于男性，男女退休差异化政策不再适应社会发展的需要了。

(2)身份差别。退休政策制定之初，为了区分工作性质，更好地保护脑力劳动者和体力劳动者，对不同工种制定了不同的退休政策，女干部与女工人表现最为明显。但随着实际的变化，当前技术性工人和办公室勤杂工的比重很大，将他们同单纯的体力工人同等对待则不尽合理，而且，不同岗位的待遇差别也很大，不利于基层工人。同时，我国当前的规定中对允许退休年龄延长的群体中并没与涉及到技术工人这一类别，而仅限于高级专家或女干部等。

（3）艰苦岗位变化大。现行规定艰苦岗位女职工50岁退休，男职工55岁退休。但是，伴随生产方式的进步，原有一些艰苦岗位已经不存在，一些新的艰苦岗位出现；伴随一般退休年龄的提高，艰苦岗位是否可以适度提高；对这些问题缺乏研究，且尚未进入政策更新的过程。在实际中，尚有利用开具假岗位证明、工伤证明和疾病证明，提前办理退休和领取养老金的违规现象。

2.5退休和领取养老金制度缺乏弹性

我国退休年龄是法定的、刚性的，达到法定年龄的人必须退休。其实，何时退休应当由个人决定。人们进入劳动力市场的时间并不一样，不同人力资本有不同的绩效，不同的家庭、健康和工作性质决定人们选择退出劳动力市场的时点存在差异，刚性退休年龄导致人力资本浪费和缺乏人性化。首先，违背人力资本投入产出规律。平均受教育年限在延长，劳动者的工作时间却逐渐缩短，国家和家庭对其的投入越大，其利用率反而越低，人力资本投入和产出的比例失衡则导致人力资源的巨大浪费。

其次，违背人的生命周期。劳动力期限应当伴随着寿命的延长而增加，50-60岁的人仍具有一定的人力资本，很多技术熟练具有坚实专业基础知识的老人完全可以继续独立的胜任工作，这些正是年轻人无法实现而企业迫切需要的。如果一个人的身体允许，能力较强，只因年龄到达法定标准而被迫退休的话，实际上是在剥夺劳动者的劳动权利与意愿。

最后，忽略地区差异。我国西部地区步入老龄化的时间较晚，老龄化的程度较低，中部次之，东南沿海地区最先步入老龄化，程度也最严重，应当先行提高退休年龄。不同地区居民的平均寿命不同，在西藏尚不足60岁，在大兴安岭不足63岁，应当考虑降低领取养老金的年龄。为此，应当在法定退休年龄的基础上，给个人选择的空间，实行早退逐减养老金和推迟退休增加养老金的激励政策。

2.6退而不休，灰色就业兴旺

退休应当指退出劳动力市场颐养天年。在我国，人们理解的退休即指退出正规就业单位，从国家领取养老金（等于退休工资）。还可以继续挣灰色收入。

一方面，在计划经济体制下，领取退休金是国有企业和机关事业单位等正规单位的特权，私营企业、个人经营户和农民基本没有退休金；实行市场经济体制后，各位企业承担的五险一金占到工资总额的64%（住房公积金10%~24%，养老保险费28%，医疗保险费8%，失业保险费3%，工伤生育保险费1%~2%），大大增加了企业成本和降低了劳动人口的就业参与率，迫使企业利用为职工办理提前退休和使用非规范就业人员来减负。

另一方面，在城镇，存在大量没有退休金的单位和个人，存在大量的非正规劳动力市场和灰色就业人群（见图1），不用缴纳相关税费，劳动权益且不受法律保护。进入信息时代，人是社会人，退休即指退出劳动力市场，并非指退出正规单位。养老金不是某些单位的特权，而是每个进入老年的公民的权利。在正规单位“搭乘早退休的公共便车，领到养老金再下车打草楼兔子，进入灰色劳动力市场”的现象，暴露了中国缺乏法治和社会治理的问题，这种状况亟待改善。何时退休应当由个人决定，何时领基础养老金应当由国家法律规定。


2.7权利义务不对等，养老基金缺乏精算平衡

《社会保险法》第十五条规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。该规定忽略了日益延长的人均寿命，特别是1963－1975年的婴儿潮现象和此后一孩家庭政策，1963年出生的女职工在2013年进入退休高峰，职工养老保险赡养负担迅速加重。

第六次人口普查全国人均预期寿命是 74岁，目前城镇居民预期寿命达到78岁，男女职工平均领取养老金年龄约为54岁，养老保险按照工资总额的28%征缴15年，按照社会平均工资40%-50%的替代率平均支付22年以上，这种缺乏精算平衡和负债管理的政策，不仅导致参保人的权利义务严重扭曲，也造成了职工养老保险基金面临的困境。

2.8 法制化程度低

2010年以前，退休年龄和领取养老金的依据主要是国务院条例、规范性文件、部门规章和地方规定。2010年《社会保险法》规定了养老保险的缴费年限（最低15年），尚缺乏具体实施细则。我国尚缺乏专门的养老金法律，以及退休年龄、养老金待遇调整机制的法律制度，短期的、针对特殊群体的和地方性政策“打补丁”的规定较多，由此形成不同时期和不同人群的待遇差距越来越大，甚至相互攀比和制造社会问题。

2.9大龄人员就业服务不足

延迟退休意味着增加大龄人员就业。大龄人员即指年龄达到50-60岁以上的劳动人口，他们具有丰富的工作经验，但由于体力不足，在第一产业和第二产业中渐渐失去就业优势；由于知识老化，难以在现代服务业立足。他们需要得到政府和社会的帮助下，从重体力到轻体力、从远距离到近距离、从全日到自由选择时间，实现转移就业，特别是进入养老服务业。但是，现代服务业发展不足、转移就业的职业培训不足、企业用工成本过高、社会保险缴费政策刚性，都是大龄人员转移就业的障碍，由此形成延迟退休的阻力。

2.10劳动板块论的认识误区

认为提高领取养老金年龄必然倒动延迟退休，老职工占据的岗位对青年就业形成挤出效应。忽略了进入买方市场之后，消费拉动经济和带动就业的动态原理，静态观察就业岗位，得出消极的结论。OECD国家的数据显示，提高领取养老金的年龄，不仅增加了大龄人员的就业和收入，而且带动了青年就业。大龄人员就业呈现出三产化和灵活性的特征。

2.11 国民教育不足

伴随人口老龄化，谁是“老人”，领取养老金的年龄如何确定，涉及两代人的关系，需要达成社会共识。一要严格统计国民预期平均寿命，二要确定养老金平均支付期数，最长为15年。通常，国民预期平均寿命减去养老金领取年龄（假设15年）。2014年我国国民预期平均寿命超过76岁，减去15年即61岁。因此，领取养老金的年龄应当伴随国民预期平均寿命的延长而推迟。由于缺乏这方面的国民教育，很多人将上个世纪50年代的规定理解永恒不变的政府支付养老金的承诺，如果延迟领取养老金的年龄，即属于政府违约。熟不知任何合同均必须顺应履行合同情景的变化进行修订。我国应当加强对国民进行人口教育和养老金教育，避免蔓延“未富先懒”的社会现象。

来源：《银色经济与金融研究》,第二期

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