如何完善预防性行政公益诉讼制度
事实上,不仅是环保领域,在建筑安全、安全生产等领域,也迫切要求建立以事前防范为核心的预防性公益诉讼,特别是预防性行政公益诉讼。
如何构建完善预防性行政公益诉讼制度,还需进行深入探究和思考。
一、预防性行政公益诉讼的实践探索
行政诉讼法第25条第3款规定,“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。
从字面上来看,检察机关只能在相关损害事实发生后才可以通过行政公益诉讼督促行政机关履职,但是实践中并不缺乏根据立法原意及时开展预防性公益诉讼、最大限度防止不可弥补之公益损害发生的案例。
目前,有的省份已经通过地方性立法支持检察机关提起预防性行政公益诉讼,如《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定,“发现国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的,可以向行政机关发送检察建议,督促其采取措施消除隐患”“行政机关不依法履行职责的,检察机关应当依法提起行政公益诉讼”。
另外,陕西、广东、云南等地也将预防性行政公益诉讼纳入有关检察公益诉讼的地方性立法之中。
二、预防性行政公益诉讼的监督重点
一是强化动态观察。
相较于一般行政公益诉讼的事后救济,预防性行政公益诉讼强调避免不可弥补的公益损害发生,检察监督视角也从行政决定的末端提前至损害发生前。
检察机关对行政决定的决策、作出及执行等全过程予以动态性观察,一旦发现可能出现无法弥补的公益损害,即可开展公益救济。
二是强调价值判断。
行政执法人员基于立法授权、专业知识、经验积累等对相关风险判断具有相对优势,多数情况下工作决策的作出包含着决策者的主观意志,但如果缺乏对决策的制约,必然会出现监管失灵的情形。
因此,检察机关有效及时对行政机关裁量行为进行监督具有一定的必要性,检察机关通过审核行政机关的决策是否违背平等原则、是否合乎比例原则等判断其是否存在裁量僭越或恣意的情形,从而为行政机关规范化履职形成正向指引。
三是强调法律论证。
在预防性行政公益诉讼中,检察机关除了对行政行为是否违法以及行政机关是否已及时充分履行职责作出基本的事实判断外,还可进行适当的价值判断,并充分论证行政行为的违法性。
三、规范完善预防性行政公益诉讼
一是明确立案条件。
检察机关进行预防性行政公益诉讼立案,需具备以下要件:公益损害的发生具有高度盖然性,即具体行政行为或行政不作为具有导致公益损害发生的高度可能性;极可能发生的公益损害难以恢复;别无其他方法可以救济;检察建议或诉讼请求需提出大概能防止重大公益损害发生的手段、方法等;具体行政行为若为羁束行为,则其作出违反了法律规定;若为裁量行为,则行政机关存在裁量逾越或滥用的情形。
至于行政机关的不作为,是指行政机关未履行或未充分履行法定职责。
二是弹性规定检察建议整改回复期。
当前,一般情形下行政公益诉讼诉前检察建议规定的整改回复期是2个月,紧急情形的为15日,且未区分履职期限与回复期限。
预防性行政公益诉讼的特殊性在于,公益面临即将受到侵害且一旦侵害不可弥补的风险,因此应规定更具有弹性的检察建议整改回复期,并赋予检察机关自由裁量权,即检察机关在综合考虑行政机关履职可能、损害范围等情形后,再确定行政机关的合理履职期限与纠正违法行为期限。
三是充分发挥诉前检察建议作用。
制发检察建议是提起行政公益诉讼的前置程序,预防性行政公益诉讼也不例外。
比如,在行政行为作出阶段,检察机关经过充分论证,可向行政机关发出预先警示的检察建议,建议其停止准备作出的行政决定或立即履行其法定职责。
在行政决定执行阶段,针对行政行为已经作出但损害结果尚未显现的情形,检察机关可向行政机关发送检察建议,要求其放弃执行该违法行为。
四是灵活提出诉讼请求。
理论上,凡是行政机关的违法决定或不履行职责行为有导致社会公共利益可能受损的,均可以纳入检察机关提起预防性行政公益诉讼的案件范围。
检察机关提起预防性行政公益诉讼,诉求可分为四种类型:第一种为禁止之诉,在损害结果产生之前,要求禁止行政机关作出违法决策或执行某一违法行为;第二种为撤销之诉,要求撤销行政机关的违法行为;第三种为确认之诉,要求确认行政机关的事实行为违法;第四种为义务之诉,要求行政机关履行其法定职责。