芝加哥的韧性城市战略：包容性增长和互联互通
在气候变化和自然资源消耗的背景下，城市韧性开始成为城市研究、地理学、气候变化研究等领域的热点（Sanchez等，2018）。市县国土空间总体规划更是明确提出要建设安全韧性城市。芝加哥为维护和改善城市韧性，于今年2月发布了韧性芝加哥战略。
本文简要介绍了芝加哥韧性战略的编制过程和主要内容，以期通过参考学习其建设韧性城市的经验和做法，借鉴到我国韧性城市的建设当中。
撰稿 | 规划设计二所 邹欣彤 贾卫宾
概念与背景
在气候变化和自然资源消耗的背景下，城市韧性开始成为城市研究、地理学、气候变化研究等领域的热点（Sanchez等，2018）。城市韧性是指城市内个人、社区、机构、企业与市政系统在面对各类慢性压力和急性冲击下应对并适应于新情况，获得进一步发展的能力（100 Resilient Cities，2019）。每个城市都有其自身特色，其城市韧性的表现形式也各有不同。奥雅纳（ARUP）综合各城市的风险特性，设计出城市韧性框架。城市韧性框架包括4个大类，12个目标（图1）。
图1 城市韧性框架
维护城市的韧性和适应性成为城市和区域规划的新主题（Peng等，2017）。全球范围内，不少城市及机构正在努力通过规划的手段来改善城市地区的韧性，以更好地应对来自于全球气候变化和其他威胁的压力和冲击，其中以100个韧性城市项目最具影响力。100个韧性城市（100 Resilient Cities，简称100 RC）是在洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）倡导下成立的。它致力于帮助全球的100个城市能够更具有韧性，以应对城市在21世纪不断增加的自然、社会和经济方面的挑战（图2）。
图2 100 RC成员城市
100 RC通过4个主要路径来改善城市韧性：
（1）资助市政府聘请韧性首席官员（Chief Resilience Officer），由其领导城市韧性工作。
（2）为制定稳健的韧性战略提供专业支持（图3）。
图3 城市韧性战略制定过程
（3）从私人、公共和非政府组织部门处获取解决方案、服务供应者、合作伙伴，帮助制定和实施韧性战略。100 RC在众多领域拥有合作伙伴，包括水资源管理、建成环境、基础设施、土地利用、教育、技能培训、经济发展、文化艺术、气候与气象、自然环境、交通、住房、公众参与、政府与政策、社会公平、信息技术、网络安全、公共健康、财政、保险、应急等领域。
（4）成员城市之间互相学习和帮助。100 RC的全球网络使成员城市能够直接合作，交流最佳实践。
芝加哥韧性战略
作为100 RC的成员城市之一，芝加哥在2019年2月14日发布了Resilient Chicago（韧性芝加哥）战略规划，即一个从城市韧性的视角来解决城市最紧迫挑战的路线图。
芝加哥是美国最多样化、最富有创造力和创新性的城市之一。它位于美国中西部的核心，连接着美国东西海岸。芝加哥除了地理位置重要之外，也是美国最繁荣的经济中心之一。芝加哥的韧性深刻地根植于其历史之中：芝加哥重生于1871年的一场大火，到随后的1930年经济大萧条和二战，暴风雪和热浪等极端天气曾多次侵袭芝加哥（图4）。人们现代化的生活方式造成热岛效应、温室气体排放等问题一直持续至今。
图4 芝加哥的韧性根植于其历史之中
尽管芝加哥已经成功实施多个战略来克服已经出现的挑战，但很多芝加哥的社区问题仍未得到有效解决。忽视住房项目和城市资源分配不均的问题一直延续至今。再者，芝加哥还面临诸如气候变化和经济不平稳等新挑战。这些新挑战必须通过为未来建立韧性的方法来解决。韧性芝加哥正是为满足这些需要而开展的。
1、芝加哥韧性战略发展过程
在100 RC的指导下，芝加哥韧性城市战略的形成经历了两个主要阶段。阶段一（2016年秋-2017年夏）完成了韧性初步评估工作。韧性初步评估工作包括：一是通过议程设置研讨会来呼吁利益相关方参与，指明阶段一重点；二是通过行动计划清单和认知分析来评价芝加哥的冲击和压力来源以及已有的应对冲击和压力的行动成果；三是通过社区和利益相关方参与，增强对芝加哥冲击和压力的认识；四是通过韧性初步评估的结果集成来指导研究冲击和压力的成因及解决方案。
阶段二（2017年秋-2018年冬）完成冲击和压力的成因分析和解决方案的提出：一是通过成因分析来更好地设计出可行的解决方案；二是通过解决方案设计的编制来确定韧性战略的目标和行动计划；三是通过指导委员会会议来公布战略目标和行动。
根据评估，芝加哥主要面临四个最主要的冲击——暴风雨（极端天气事件）、经济危机、洪涝和基础设施故障，以及四个最主要的压力来源——暴力、高质量教育获得性低、种族主义、收入和就业不平。此外，评估认为芝加哥面临的大多数挑战是因为缺乏联系，由此造成了居民、社区、整个社区在社会、经济和城市边缘都历经不同程度的隔离。具体表现为：包括很多居民由于就业阻碍、交通不便、教育资源有限而缺乏经济上的机会；部分居民因缺少可负担的住房而与社区缺乏联系；由于缺少社会凝聚力和社区意愿，部分居民在数次的危机和极端天气中觉得缺乏联系。
根据评估结论，芝加哥提出了改善城市韧性的十大重点：贫困/社会经济不平等、教育、公共安全、种族主义/种族平等、气候变化、工作岗位/经济、环境可持续、社区参与和公民参与、就业和劳动力培训、住房负担能力。其宗旨在于通过不同的行动计划以推动联系，即通过扩大已有的改善韧性的成果，引入短期的激励措施，明确长期优先事项的路线图。
2、韧性芝加哥战略框架
韧性芝加哥战略由1个愿景、3大支柱、12个目标和50项行动计划构成（图5）。
图5 韧性芝加哥战略框架
（1）韧性芝加哥战略的愿景
芝加哥韧性战略关键词是联系，战略的愿景是把芝加哥打造成一个居民、社区、机构和政府部门之间相互联系的，具有经济机会、安全、平等和可持续的城市（图6）。
图6 韧性芝加哥的战略愿景
（2）韧性芝加哥战略的支柱
韧性芝加哥战略的目的在于解决城市缺乏联系的问题，因此战略增强结果导向的激励措施来打造更韧性的芝加哥。战略由3个韧性支柱来支撑：强健的邻里、稳健的基础设施、有所准备的社区（图7）。
图7 韧性芝加哥战略的3大支柱
（3）韧性芝加哥战略的目标
韧性芝加哥战略的目标是根据3大支柱而分别确定的。每个支柱均包括4个目标（图8）。
图8 韧性芝加哥战略的12个目标
（4）韧性芝加哥战略行动计划
韧性芝加哥战略共涉及50项行动计划（表1）。在3大支柱中，行动计划数量最多的是稳健的基础设施，共包括22项行动计划。其次为强健的邻里和有所准备的社区，分别为16项和12项。在12个目标中，行动计划数量最多的是保障芝加哥人的基本需求这一目标，共包括10项行动计划。其次为通过产生可再生能源、提高能源利用效率和增加出行选择，减小城市范围内的温室气体排放这一目标，共包括9项行动计划。
表1 韧性芝加哥的50项行动计划
典型案例介绍
1、图书馆与住房共同设立的项目
芝加哥住房管理局与芝加哥公共图书馆在规划和发展部的支持下，建立了一个机构间合作伙伴关系，在全市范围内将提供三个新的住房与图书馆共同设立的开发项目，以此作为社区服务，融合传统图书馆服务并支持终身学习。
这些住房开发项目面向不同收入的人群。罗斯福图书馆分馆将与73个多户住宅单元共同设立，扩大罗斯福广场社区的重建。分别位于西岭和欧文公园社区的北镇图书馆分馆和独立图书馆分馆将与44个高级住房单元共同设立（图9）。
这些新开发项目及其共同设立的图书馆将通过增加住房选择来强化社区功能，同时方便低收入居民更容易获得图书馆资源。社区公共图书馆促进了知识教育，并为各年龄段的居民提供了进行各种社交活动的空间。公共图书馆作为社区中心，为来自不同背景的居民提供联系和交流的场所。这些住房项目考虑不同收入居民，提升公共服务设施，改善居住环境和生活品质，促进了社会公平。与当前国内生活品质提升、改善人居环境的需求不谋而合。
图9 与图书馆共同设立的住房项目，
这些项目面向不同收入的居民
2、社区机会基金项目
社区机会基金由市长办公室和规划和发展部创立，并于2016年由市议会批准通过，将城市发展的快速增长与必要的资金流联系起来，以帮助扶持芝加哥南部、西南部和西区社区的中小企业。
市中心项目的开发商提供社区机会奖金，这让他们能够增加市中心开发的规模。80%的奖金用于支持芝加哥投资不足的社区商业走廊内的开发和修复项目。获得奖金资助的项目例子包括杂货店，餐馆和文化设施等，尤其是包括少数族裔企业和女性企业所有者在内的项目。截至2018年11月，芝加哥已收到800多份申请，共有90个项目入选，基金用于为初创企业提供补助，确定项目位置，升级当地支柱业务以及业务扩张。该基金为芝加哥社区带来超过5500万美元的新投资，超过75％的受资助人为非裔美国人或拉丁裔。
社区机会基金通过创造就业机会，改造商业走廊以及激活芝加哥南部、西南部和西区的空间，推动经济和社区积极变革。通过为少数族裔企业和女性企业所有者在获取资金，投资和收入方面提供必要的支持，社区机会基金有助于克服就业机会差异并努力建立更公平的芝加哥。随着未来几年大型市中心开发项目的涌入，芝加哥将重点拓宽小企业的资金渠道，并将企业所有者与必要的支持资源（包括承包，金融和法律服务）联系起来，以完成其项目和改善运营。芝加哥将持续通过该计划向小企业提供资助，并跟踪其发展。
3、零售业发展区项目
零售业发展区于2017年创建，旨在加强八个社区商业走廊的经济活力。历史上，位于芝加哥南部、西南部和西部地区的零售业走廊都面临过经济挑战，但仍展现出强劲的增长潜力。该项目为企业家和企业带来了一系列城市服务，包括财政和技术援助，改善设施的获取，促进创业，并建立以社区为基础的财富和就业。
零售业发展区项目起初直接投资1600万美元到芝加哥南部、西南部和西区八个社区的商业地带。这些对社区商业走廊的投资预计将建立新的设施和650多个工作岗位，以及近2千个与建筑相关的工作岗位。小企业可获得高达25万美元的资助。迄今为止，已有51家企业获得资助。
4、韧性走廊项目
2013年一场严重的暴雨引致市民大量投诉，企业遭到破坏和关闭，整个城市的火车站和公共汽车站洪水泛滥。这个暴雨事件的广泛影响促成市长办公室和城市规划、水管理、交通和应急管理机构优先制定战略，减少暴雨事件的影响。
芝加哥于2017年初获得了灾害恢复项目的资金，用于韧性走廊项目实施，即建设绿色基础设施收集雨水。在市长办公室的支持下，规划和发展局部建立了一个富有远见的、高效的、技术严谨且具有包容性的社区流程，并在芝加哥西区的三条商业走廊上选择了10个站点进行实施建设（图10）。
项目的规划和设计于2017年3月开始，包括设计一系列绿色基础设施，如可透水路面和雨水花园，接收来自街道、小巷和相邻物业的雨水。建设于2018年秋季完成。绿色基础设施处理的技术要求略高于典型的社区花园，因此编制了韧性走廊项目手册，涵盖了诸如场地规划，志愿者任务，资源和维护日志等组件以促使项目的长期推进。
很多韧性走廊站点收集来自街道和小巷的雨水，减小下水道的水流量，缓解更多家庭地下过于潮湿的情况。韧性走廊通过建设具有视觉吸引力的绿色空间设施，激活社区空间和减少洪水，表现出其智能性和宜居性。芝加哥的韧性走廊项目与国内正在推行的海绵城市有相似之处，均有通过绿色基础设施建设收集雨水的做法。
图10 实施韧性走廊项目
悠久的移民历史无疑塑造了芝加哥社区的特征——割裂与分离。芝加哥韧性战略指出芝加哥四个韧性挑战急需解决：社区分离、暴力与犯罪、重要基础设施供给和团结社区建设。因此，芝加哥韧性战略致力于通过建立一个更加互联的城市来应对这些挑战。在这个城市中，居民、社区、机构、企业和政府机构成功地联系起来，追求所有人的经济机会，安全，可持续性。
在我国，可持续发展、生态优先、绿色宜居城市、海绵城市等一直以来都是城市规划建设的重要理念，与韧性城市建设有着紧密的关联。可以说，我国一直在从不同方面持续地推动韧性城市建设。上海2035城市总体规划更是明确提出推广韧性城市的要求，在自然资源部国土空间规划局《市县国土空间总体规划编制技术指南》（征求意见稿）中，也明确了韧性城市的相关内容要求，相关的学术研究也不断涌现。可以预见，将来会有更多的城市把韧性改善纳入到城市发展的考量当中，城市韧性将在城市发展建设中扮演重要的角色。
我国即将全面开展各级国土空间总体规划编制工作，其中科学构建各级国土空间开发保护格局是核心内容之一，而这离不开城市韧性的改善。
芝加哥韧性城市战略可为此提供如下启示：
首先，应开展韧性城市专题研究，识别出影响城市韧性的主要冲击和压力来源，确定城市韧性发展愿景，对城市韧性建设进行系统研究，制定韧性城市发展战略，把城市韧性纳入城市总体战略，系统推进。细化目标，构建行动计划。
其次，关注人的基本需求，注重公平与资源协调分配，完善公共服务设施并在公共服务设施分配上力求均等化。如芝加哥开展的住房与图书馆共建的项目，目的是让不同收入的人群都能获取图书馆的服务。
再次，结合城市空间特征开展多种形式的试点项目或工程。如芝加哥开展在轨道站点开展雨水设施建设项目，是公共服务设施和基础设施的耦合。通过试点项目，可总结推广地方成功经验。
此外，强调公共交通的作用和倡导公交导向发展。芝加哥的韧性战略高度关注公共交通的作用，强调公共交通是实现公平的重要抓手。在提出的50项行动计划中，公共交通建设的位置居前，并明确倡导TOD模式。
最后，每个城市都有其独特的韧性特质，应针对其特质来改善提高韧性，从而才能把城市韧性落到实处而不是仅仅成为一个热词。