【专栏】张敏纯：推进“双碳”目标的气候公益诉讼机制
“公众号”作者：张敏纯，长沙理工大学法学院院长、教授。原文来源于《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。法律如何促进和保障“双碳”目标的实现是一个前沿性、复杂性、系统性、全球性问题，需要从立法、执法、司法多方面予以研究。本期我们邀请了三位国内的环境资源法学研究人员，对“双碳”的法治问题从宏观和微观、国内和国际多个角度进行了解析，提出应建立降碳、减污、扩绿、保供、增长五位一体的协同机制，推进“双碳”目标的气候公益诉讼机制、应对人工智能气候问题的法律规制等学术建议。关键词：双碳目标法律规制人工智能气候与公益诉讼机制应对气候变化是一个全球性议题。根据世界经济论坛最新发布的《全球风险报告2022》，“气候行动失败”被列为全球第一大长期威胁，气候行动失败将会使全球面临更为严峻的环境危机。气候危机“全球同此凉热”的属性，使得各国难以独善其身，必须在共同但有区别的原则之下采取单独或者联合行动。《巴黎协定》之后，国际气候治理格局开始由自上而下的强制减排模式转向自下而上的自主贡献承诺模式，我国也是在此背景下作出了到2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺。“双碳”目标的实现，有赖技术、市场、政策、行政等多元手段的协力，法治在其中发挥着至关重要的路径。作为法治重要组成部分的司法，在实现“双碳”目标过程中，自然也不遑多让。由于气候变化广泛影响公共利益，公益诉讼在推进“双碳”目标实现过程中理应发挥重要作用，但从学理和实践看，当前对“双碳”背景下气候公益诉讼基本属性的认识很不一致，有必要加以澄清。一、我国气候公益诉讼的实践样态通过司法手段应对气候变化已经在我国理论和实务界形成共识，但我国法治实践并未采用“气候变化诉讼”或者“气候公益诉讼”，而是将之命名为“气候变化应对类案件”。最高人民法院2021年发布的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》（以下简称《统计规范》）将“气候变化应对类案件”界定为“在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益案件”，并将之作为与污染防治类案件、生态保护类案件、资源开发利用类案件、生态环境治理与服务类案件相并列的独立案件类型。从上述定义可以看出，气候变化应对类案件按照其影响的利益属性，可以分为气候私益诉讼、气候公益诉讼和气候刑事诉讼，而气候公益诉讼又可依据起诉对象的不同分为气候民事公益诉讼和气候行政公益诉讼，其本质上属于环境公益诉讼的范畴。但从案件检索情况看，目前并无明确涉及气候议题的行政公益诉讼案件，民事领域则有一些值得讨论和关注的案件。从实践看，气候变化诉讼在我国引起广泛关注主要源于自然之友提起的两起“弃风弃光”公益诉讼案件。在自然之友诉国网甘肃电力公司案中，原告认为，被告未能履行《可再生能源法》规定的可再生能源全额保障性收购义务，使得燃煤发电增加了二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放，应当承担相应的侵权责任。尔后，自然之友又起诉国网宁夏电力公司，主张燃煤发电不仅会产生大气污染物，威胁人体健康、农作物、建筑物等，而且会导致温室气体排放大幅增加，招致全球气候变化和生态负效应，故需承担环境侵权责任。但截至目前，上述两个案件仍未作出最终裁判。另一个广为报道的案件是全国首例消耗臭氧层物质大气污染责任民事公益诉讼案。检察机关认为，被告生产时未有效处置三氯一氟甲烷废气，无组织排放造成空气质量损害。同时，废气还会以催化分解的方式破坏臭氧层，导致过量紫外线辐射至地面，造成生态环境损害并影响人类健康，因而应承担修复和赔偿责任。尽管《统计规范》将排放消耗臭氧层物质归入气候变化应对类案件的范畴，三氯一氟甲烷也是一种强温室气体，但本案并未明确提及气候变化议题。除上述案件外，在不少涉及森林资源破坏的公益诉讼案件中，法院会提及森林资源对气候变化的影响。如浙江省遂昌县人民检察院诉叶某侵权责任纠纷民事公益诉讼案中，法院认为，保护林地资源有益于应对全球气候变化、改善生态环境，是生态文明建设的重要一环。近年来，一些地方还积极探索将购买“碳汇”作为受损环境资源的替代修复机制，其理由多与应对气候变化相结合。上述案件无疑都属于《统计规范》所称的“气候变化应对类案件”，但若以国际层面关于气候诉讼“需提出气候变化科学或气候变化减缓和适应的法律或事实问题作为案件核心焦点”的甄别标准看，除自然之友诉国网宁夏电力公司案外，我国还很难说具有严格意义上的气候诉讼。由此引发的问题是，我国当前的公益诉讼机制在应对气候变化、推进“双碳”目标上能够发挥多大的作用？未来又该如何建构起我国的气候公益诉讼机制？二、现行公益诉讼机制应对气候变化的不足针对环境公共利益保护，现行法律和政策确立了“公私并行、六诉并存”机制，主要针对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，由社会组织、行政机关和检察机关分别提起民事、行政公益诉讼，同时检察机关还会在刑事诉讼或者刑事附带民事公益诉讼中主张直接修复或者替代修复。以现行环境公益诉讼机制应对气候变化，实际上就转向碳排放是否属于会导致社会公共利益受损的“污染环境”或者“破坏生态”行为。对于污染环境类公益诉讼，有学者认为，基于大气污染物与温室气体的同源性，若温室气体与大气污染物实现协同控制，大气污染公益诉讼可为气候变化诉讼之直接路径。尽管未能实现“二气”协同管控，旨在停止或减少大气污染物排放的大气污染公益诉讼也可以成为实现气候变化诉讼目的的间接路径，旨在督促行政机关履行大气污染监管职责的大气污染行政公益诉讼也可以间接推动温室气体的减排。这种观点值得商榷。诚然，温室气体与大气污染物具有同源性，多来自于化石燃料燃烧，有些温室气体同时也是大气污染物，如氮氧化物（NOx）、臭氧（O3）等，但将其纳入传统管制范畴并非基于其温室效应，而是基于其对环境和公众健康的威胁，因而，针对违法排放上述污染物的行为提起公益诉讼，虽在客观上能够起到减碳的效果，但其诉讼理由、依据与目的均与气候变化无关，很难说属于气候公益诉讼的范畴。对于二氧化碳，虽然美国联邦最高法院在马萨诸塞州诉联邦环保署案（MASSACHUSETTS v．EPA）中将之认定为“大气污染物”，但这一结果与其说是科学与法律的应然逻辑，不如说是政治与政策考量的产物，在科学界与法律界并未得到广泛认同。2018年我国提出“打通一氧化碳和二氧化碳”，由生态环境主管部门统一监管大气污染和温室气体排放，《大气污染防治法》也要求对“大气污染物和温室气体实施协同控制”，但并非将二氧化碳等温室气体均作为大气污染物对待，而是将控制大气污染与温室气体排放协同起来，将应对气候变化与生态环境保护相关工作统筹协调，实现减污降碳协同增效。但认为“协同控制”能够使大气污染公益诉讼成为气候变化诉讼的直接途径，实在是一个“美丽的误解”，也是污染环境类公益诉讼不能承受之重。生态破坏类公益诉讼似乎可以作为气候公益诉讼的途径，原因是，尽管二氧化碳、甲烷等难以归为大气污染物，但温室气体排放会导致全球变暖，进而对生态系统造成影响，却是广为接受的事实。根据联合国政府间气候变化委员会发布的《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》，全球变暖正把地球生态推向“硬性极限”，全球升温在短期内达到1.5℃，将不可避免地导致多种气候危害发生，给自然生态和人类福祉带来诸多风险。据此，符合条件的起诉主体似乎可以气候变化导致生态破坏为由提起公益诉讼。然而，气候变化作为大尺度环境问题，不确定性是其基本特性，并使得气候治理具有浓厚的风险决策意味。传统的命令与控制手段并非是风险决策的适当途径，风险预防要求更多采用激励性政策以及强化风险沟通。这也意味着，法院并非解决气候问题的最佳场所。在气候行政公益诉讼中，法院需要尊重行政机关的裁量空间与判断余地，尤其是在抽象行政行为基本不可诉的背景下，法院对气候决策的审查，更多只能对合法性进行审查，兼及合理性审查。在民事公益诉讼领域，尽管最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将“具有损害社会公共利益重大风险”的行为列为民事公益诉讼的起诉范围，但结合“已经损害社会公共利益”的表述，这里的“风险”，很可能只是对“危险”的误用。原因在于，风险的内核乃是科学不确定性，如果行为的因果性在科学上并不确定，或者危险未能由特定的责任主体负担，过早地以具有风险的理由介入市场领域，适用禁令或者损害赔偿，对行为人和社会而言都不啻于结果责任的回归，显然难以契合风险预防的精神以及利益衡量的要求。三、我国气候公益诉讼的发展方向从格兰瑟姆气候变化研究所气候变化诉讼数据库收录的近2000件气候诉讼案件看，约72%的案件发生在美国，如果算上澳大利亚、英国等，英美法系国家的气候诉讼数量占到全球86%以上。该数据库收录的案件要求气候变化法律、政策或科学必须是案件的一个事实或法律问题，排除了只是顺带提及气候变化，但没有以有意义的方式处理与气候有关的法律、政策或行动的案件。这些案件主要针对政府或者企业提起，诉因包括了国家气候减缓义务、气候人权、侵权、信息披露等类型。尽管这些案件多发生在英美法系国家或地区，但近年来大陆法系国家亦开始积极发挥诉讼在气候治理中的作用，传统大陆法系国家如德国、荷兰都出现了针对国家气候保护义务的战略性判决，基于其他请求权基础的气候诉讼亦在不断探索之中。我国尚未进行专门的“双碳”或气候变化立法，尽管国家提出了“双碳”目标，但这一目标在制度定位上更趋向于《环境保护法》规定的环境质量目标责任制，主要依靠相应的政治与行政问责机制加以落实。减少碳排放也主要依靠调整能源结构、提升能源效率、碳捕获与封存、发展碳交易、增加碳汇等手段。即便如此，现行公益诉讼机制在应对气候变化上仍有很大的空间，未来可以着重沿着以下两方面加以推进。在气候行政公益诉讼方面，根据《行政诉法法》，目前只有检察机关可以提起行政公益诉讼，且需履行诉前程序。行政公益诉讼的对象，主要是行政机关不正确履行法定职责的行为，前提需为“法定职责”。鉴于气候变化领域目前多为倡导性的规定，行政机关具有较为宽泛的裁量权，司法机关很难对行政机关气候决策进行实体审查，故未来气候行政公益诉讼可以转向加强对气候决策是否遵循正当程序的监督，重点检视气候裁量权的行使是否不利于实现“双碳”目标，例如对高碳排放企业环境影响评价文件审批过程中是否考虑了减污降碳的因素，是否对碳排放权交易第三方核查机构进行了审慎监管等。对于行政机关发布的行政规则或者作出的其他抽象行政行为，检察机关可以利用检察建议提出改进意见。在气候民事公益诉讼方面，尽管气候变化对生态系统的影响具有科学不确定性，依《民法典》追究当事人的生态环境损害责任并不现实，但仍可就相关企事业单位和其他经营者的违法行为起诉。这些诉讼大体上可以分为三类：一是利用部分温室气体与大气污染物“一体两面”的属性，在大气污染公益诉讼中直接指出气候变化有关的事实与法律问题，促进“二气”协同控制机制落地落实；二是针对违反明确法律义务的行为如第三方核查机构与碳交易主体通谋弄虚作假，提起民事公益诉讼，要求其承担连带责任；三是提出战略性的气候诉讼，此类诉讼虽然很难胜诉，但很大程度上能够推动气候变化政策与法律的形成与变革。典型如“弃风弃光”案，尽管目前法院尚无定论，但诉讼行为已经使得“弃风弃光”问题暴露于公众视野，并推动国家采取了一系列新能源消纳措施，各省市“弃风弃光”率逐年下降。正如有学者所指出的，气候行政（公益）诉讼可在司法判决中融汇气候治理的政治要求并对其实行法律性转换，进而明晰政府在应对气候变化方面的具体责任，气候民事（公益）诉讼则将气候治理的私法责任分配给企业，由碳巨头承担减少排放、合理投资、补偿气候损害等责任。可见，气候公益诉讼的目标并不在于具体纠纷之解决，而在于利用“争讼”这一程序推动气候公共政策和法律的形成与变革，为形成多元共治的国内气候治理格局提供一条可行的路径。转载自“中国政法大学环境资源法研究所”微信公众平台我们尊重原创，版权归原作者所有，如有侵权，请及时联系，谢谢！·本公号由武汉大学环境法研究所维护，与中国环境法网暨武汉大学环境法研究所官网 (www.riel.whu.edu.cn) 互补，与各位同仁分享环境法资讯 —— 武汉大学环境法研究所。武汉大学环境法研究所为你提供最新最热环境法学术资讯，欢迎关注、转发或分享朋友圈平台ID：whu_riel官网：http://www.riel.whu.edu.cn投稿邮箱：whu_riel@163.com