[摘要]文章将参与控规调整博弈过程的主体分为五大类：需求主体、技术论证主体、论证辅助主体(相关部门和专家)、规划管理主体及社会公众，进而对这五类主体的特征进行归纳，并分别从各类主体的视角对控规调整的博弈过程进行分析。分析表明，各参与主体博弈过程中的问题，源于当前控规调整的约束机制存在缺陷―项目申请管理宽松、技术论证存在局限、参与主体权责失衡、行政裁量缺乏依据、公众利益表达缺位。
由于城市发展的复杂性和不确定性，控规面临诸多挑战。在目前的控规编制技术和管治模式下，申请“控规调整”是用来实现控规弹性、提升控规实施适应性的主要技术手段。王凯等人指出80％以上的控规都经历过不同程度的批后调整[1]，这也反映出控规调整的“常态化”特征是规划管理中用来实现控规弹性的主要手段。
控规调整在提升控规的适应性、促进控规实施及发挥控规调控作用方面起到重要作用，但由控规调整引发的问题和矛盾也日益突出。在没有相应制度保障的情况下，大量的、欠规范的控规调整可能会消解控规(甚至总规)的原有意图，威胁公共利益。如何规范控规调整工作，提高控规的适应能力并规避可能存在的消极影响，是规划管理部门迫切需要研究的课题。
《城乡规划法》对控规调整的必要程序作了简要规定：①控规组织编制机关开展必要性专题论证；②征求地段内利害关系人意见；③组织编制机关提出修改意见，并向原审批机关提出专题报告；④审查报批。结合当前国内多数地区的普遍做法，可以将控规调整的典型运作过程归纳为申请、论证、公示(征求利害关系人意见)、审查、备案、实施这六个环节(图1)。
控规作为空间利益的分配工具，不可能满足所有人的利益诉求。控规调整作为控规“不完善”的应对措施，是空间利益再分配的新途径，其过程实际是各利益主体的博弈过程。需求单位、规划管理部门、公众、论证单位及相关部门和专家共同构成了控规调整过程中的主要利益主体，各主体在调整过程中相互博弈，以期满足自身诉求。
论证主体是指受委托论证并具有相应资质的设计单位。根据《城乡规划法》的规定，“修改控制性详细规划，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证”，论证单位不直接拥有论证权力，承担论证权力和责任的是管理者。而按照国内大部分城市的做法，规划管理部门将这部分权责授予论证单位。那么，论证单位理应承担起客观、全面论证的责任。但是对论证主体来说，这项工作在很大程度上只是其普通(经营性)业务之一，这导致论证单位难免不为“需求者利益”考虑。
辅助论证主体指相关部门(一般指规划管理部门的平行单位)和技术专家(不包括市场主体和管理主体中的专家)，这两者的参与机制主要是对调整的管理起到辅助作用。当前制度赋予两者的权责较弱，两者的中心任务是在控规调整项目论证阶段向规划管理部门提供专业化的技术咨询服务并提出相关建议，但不需要承担任何实质性责任，主要是为自己的言行和专业权威负责。
规划管理主体指政府权力主体，在控规调整项目的运作中起主导作用的是地方规划管理部门。管理主体角色特殊、权责复杂，既是控规调整项目的组织者和参与者，又是相关规则的制定者和执行者。从其权力看，既有对控规调整项目的审查、决策权，又有约束其他参与主体行为的权力。从其责任看，既要推动控规调整所干预的城市的开发，协调调整中出现的矛盾和冲突，又要维护并增进城市发展的公共利益。
控规调整中公众主体分为两部分人群，一部分是项目地段内有利害关系的直接相关者，另一部分是项目地段内未来潜在受影响的人群和地段外的间接相关者(表1)。制度赋予公众对调整项目的知情权和参与权，以及对规划建设行为进行检举和监督的权力与责任。