张金岭：法国退休制度改革背后的双重危机
法国施行的是现收现付退休制度，每年从在职人员工资中扣除养老保险费用，用于支付已退休人员的养老金。这实际上是一种由在职人员向退休人员进行直接转移支付的机制，具有维护代际团结的性质。法国退休制度的资金来源主要有三：一是在职人员缴纳的养老保险，也是最大的经费来源；二是税收，尤其是指定用途的各类税收和社会分摊费，比如向老人发放的团结津贴，为失业人员支付的养老保险等；三是转移支付，即不同退休体系和社会保障不同分支之间着眼于人口补偿与平衡的转移支付，体现社会团结原则。出于历史原因，法国的退休制度从一开始就形成比较碎片化的结构，在面向大多数人的一般制度体系之外，还存在着大量特殊的退休体系。2019年法国退休制度改革的核心是建立统一积分制，取消诸多特殊退休体系，消除不同职业群体之间的不平等。2023年的改革方案改变了思路，政府希望寻求“公正、平衡与进步”。“平衡”意在实现退休制度的财政平衡，改善退休制度所面临的结构性赤字；“公正”是要确保不同职业群体和就业身份劳动者能获得公平公正的退休权益；“进步”则要保证退休人员的购买力，使之继续拥有体面的生活。退休制度的财政平衡及可持续发展被马克龙政府视为重塑法国经济竞争力的重要举措。此次改革涉及六项关键举措：一是到2030年逐步将法定退休年龄推迟至64岁；二是加快提高对养老保险缴费年限的要求，将原本到2035年才实施的养老保险缴费43年规定提前至2027年实施；三是将最低退休金提高到相当于最低工资85%的水平，即税前每月1200欧元左右；四是对工作年限长的劳动者的提前退休规定进行调整，将职业艰苦程度列入“职业预防账户”考察范畴，并加强职业伤害预防与补救；五是通过“新人新办法、老人老办法”等机制，逐步取消一部分特殊的退休体系；六是创建“老年人就业指数”，鼓励企业带动老年人就业，还设立“职退累积账户”，允许退休人员再就业时积累额外的退休金权益。政府也重申领取全额退休金的年龄保持在67岁不变，即劳动者若在67岁退休，无论养老保险缴费年限是否已满43年，均可领取全额退休金。在这些关键改革举措中，最核心也是最受民众反对的是前两项，而在政府看来，它们对于维系法国退休制度的财政平衡至关重要。法国政府很早就预警，其现收现付的退休制度面临结构性赤字风险，若不改革，未来十年赤字累积将达1500亿欧元，到2032年时退休金支出将占国内生产总值（GDP）的14.2%，赤字金额占比为0.8%，如此财政压力将进一步传导至未来几代人，使退休制度面临不可持续风险。在此背景下，应对结构性赤字并维系退休制度的可持续性是改革核心目标之一。现收现付机制的可持续发展取决于人口职退比例均衡。截至2023年初，法国65岁以上人口占比已达21.3%，高于欧盟平均水平。在人口老龄化过程中，法国的职退比持续下降，1970年时为3，2000年降为2，如今仅为1.7，预计到2050年将变成1.4。在政府看来，现有退休制度的维系必须增加财政资源，而要实现这一目的，要么创收，要么减支。提高在职人口养老保险缴费率虽可创收，却会对购买力、劳动力成本、经济竞争力等产生严重影响。若要减少退休金，则又会令已退休者难以接受。因此，提高退休年龄、延缓人们领取退休金的时间，同时加快增加缴费年限，看起来似乎是最好的选择，还能在总体上提高退休金的平均水平。较于欧洲其他国家大多在65～67岁退休，法国人普遍退休较早，而且其退休人员平均寿命还是最长的——退休男性平均继续存活22.7年（欧盟18.2年），女性为26.9年（欧盟23.1年）。这就意味着，法国不但退休金发放早，人们领取退休金的周期也较长。另外，法国老年人就业比例较低，60～64岁年龄段群体在职比例仅为33%，远低于欧盟45%的平均水平。法国政府认为，维系现有社会模式与退休金水平，人们必须工作更长时间。此次改革中，法国政府不但要求员工数量在300人以上的企业积极雇佣老年人，也通过“职退累积账户”为退休人员再就业提供激励机制。2020年法国有49.5万名退休人员再就业，占55岁以上退休人口的3.4%。但是，对于退休制度的赤字问题，很多工会、政党及其支持者却同政府持不一样的观点。在政府于2023年1月10日公布改革意向当天，法国八大工会就予以联合谴责。它们表示，现收现付的退休制度并没有处于危机中，唐突的改革没有合理性。有人认为，赤字风险被政府有意放大了，2021、2022年其实出现了盈余，是经济就业环境逐步改善的结果。而且，目前法国的就业、失业率等均处于过去近50年来最好水平。截至2022年第三季度，法国劳动力人口（15～64岁）比例为73.7%，就业率为68.3%，均是1975年以来最好境况。另外，法国未充分就业的人口比例为4.5%，青年人（15～24岁）就业率为34.9%，也是1990年代以来最好态势。还有人主张考虑其他“开源”举措，而不是以延迟退休等方式“节流”。参议院社会党党团主席坎纳表示，在退休制度改革问题上，政府唯一关心的是财政收益，而非法国民众福祉。到2022年第三季度末，法国公共债务已相当于GDP的113.7%，远超欧盟有关60%的标准。工会与反对党很多人向政府建议，可以在取消养老保险豁免缴费、征收“超级利润”税等方面想办法。如果说法国退休制度总体上面临赤字压力的话，诸多特殊退休体系内部的赤字问题则更为严重，因为相关行业职退比更低，有些甚至不足0.5。这些特殊的退休体系不但继续拥有特权，而且还需要整个社保制度和国家财政提供资金补贴，在不同行业群体之间造成更为严重的不公正现象，要求予以终结的呼声越来越高。如何对这些特殊体系所代表的特权进行纠正，打破行业利益分化，实现更高程度的社会团结，是法国退休制度改革面临的另一重要挑战。马克龙政府推动不同退休体系之间趋同的决心十足。在此次改革中，将被取消特权的退休体系涉及巴黎大众运输公司、电力与天然气行业、法兰西银行、经济社会与环境理事会等。不过，对这些特殊退休体系的改革施行所谓“祖父条款”机制，即“老人老办法、新人新办法”。此次改革也将进一步面向退休金微薄者进行再分配，借以增进退休制度中的公正与团结。据估计，将有180万退休人员受益于最低退休金增长，其中60%是女性，这也进一步促进了退休制度中的性别平等。在人口老龄化背景下，政策改革还着力面向家政服务人员倾斜，通过设立家政人员养老保险，为其提供新的退休权益。法国八大工会在针对此次改革联合发布的公告中称，改革必将沉重打击所有劳动者，尤其是那些较早开始工作的人、就业不稳定的人，以及在艰苦行业工作的人。八大工会担心，在就业岗位增长不明显的情况下，延迟退休以及推动老年人就业等举措不仅会推升失业率，也将进一步挤压青年人就业空间，并延缓青年人获得稳定的无固定期限工作合同时间。也有很多人表示，此次改革对女性不公平，因为她们本就普遍比男性晚退休，改革后将不得不比男性多工作更长时间。目前，法国女性实际退休年龄平均为62岁零7个月，男性则是62岁。改革后，性别之间不均衡的问题将进一步突出，预计女性平均将要多工作7个月，而男性则只需多工作5个月。尽管多项民调显示，超过三分之二的法国人反对此次改革，走上街头抗议的声音也异常高亢，但法国政府始终表现出坚定不移的推进态度，这不仅体现在总统、总理等人的公开表态上，更通过政府竭力加速推进改革立法日程安排的举措表现出来，政府希望减少国会讨论时间，争取速战速决，3月底通过立法，9月初正式实施。马克龙政府认定此项改革对法国经济社会发展有利。马克龙领导的复兴党拥有共和党的支持，改革法案在议会通过的可能性较大。相关民调也显示，65%的法国人认为改革法案会在议会通过。即便是法案在议会没能获得足够的支持票数，政府也可以动用宪法第49条第3款之规定强行予以通过。法国政府之所以还要进行广泛讨论，听取各方意见，为的是尽可能地在各方各派之间达成共识与妥协，为改革举措的落地创造条件。（作者：张金岭，中国社会科学院欧洲研究所研究员。本文摘自《世界知识》2023年第5期）