【摘要】村民自治实施以来，人们习惯于将乡镇政府对村民自治的指导作为村民自治最常见的外来影响因素。然而近年来，一种新的外部力量——“嵌入型村干部”对村民自治产生了更为直接的影响。嵌入型村干部的到来与村民自治形成了一种非常微妙的关系，其中既有外来精英对村民自治的推动，又有他治与自治内在逻辑上的冲突。因此，如何最大限度地发挥下乡干部对村民自治的积极作用，避免外来力量与村民自治的冲突，成为下乡干部所要面临的关键问题。
自1980年产生至今，村民自治已经走过了36个年头，并成为我国社会主义民主政治的一大亮点，村治研究也逐渐发展成为一门显学。村民自治之所以引起实践部门和学术界的关注，是因为它在我国两千多年的中央集权土壤中，播下了“自治”的种子。彭真同志这样评价村民自治：“几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。所以说，办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家做主，具有重大的、深远的意义。”着名的村治专家徐勇教授也指出村民自治“所产生的后果首先就在于建构农民的主体性，农民在自我整合中是‘自治者’，而不是‘他治者’。”然而，村民自治自从诞生以来，就受到多种因素的制约，学者们比较统一的看法是，乡村关系是最常见、最重要的一种外部制约因素（徐勇，1997；项继权，1998；金太军，2000；郭正林，2002），其次是村内两委关系（王金红，2005；冯毓奎，2003；黄辉祥，2008）。近年来，村庄治理结构中，出现了一种新的影响因素，这就是被郑明怀称为“嵌入型村干部”的外来村干部。虽然郑明怀提出了嵌入型村干部这一概念，但他们究竟会对村民自治产生何种影响、在村庄治理中会发挥什么作用，并未引起学者们的重视。本文尝试对这一问题展开研究，揭示其作用机制及在这一过程中产生的问题。
嵌入型村干部的产生并非偶然。随着城镇化的不断深入，农村大批精英和青壮年劳动力外涌，村庄出现了空心化现象，村干部后继乏人，村级组织建设亟待加强。还有的村庄出现了经济发展乏力、基础设施损毁严重的现象。在这种背景下，为了巩固党的执政基础，促进农村全面发展，我党做出了以外派干部充实农村基层的决策，具体表现为第一书记、大学生村官等各种包村干部入驻村庄，夯实农村组织基础，推动农村经济与社会的全面发展。
城镇化是一个人口由农村向城镇转移的社会进程，在带来城市繁荣的同时，出现了农村的空心化，农村的知识精英、经济精英和青壮年劳动力纷纷进城就业。由于我国长期以来的城乡二元对立，城市和乡村在物质生活、精神生活和公共服务方面存在巨大的差距，城市对乡村精英的吸引作用尤其突出。乡村精英一旦进城，便会千方百计地在城市定居，重返乡村的概率极低，于是在农村出现了大量的“空巢村”。空巢村的形成，不但造成了农村土地荒芜、农业和农村资源的浪费，还在村庄治理上形成了农村干部素质下降、严重老龄化、缺乏后劲的尴尬局面。长此以往，农村和城市的差距会越来越大，城乡二元对立的格局会被进一步固化。
与村庄内的政治精英相比，嵌入型村干部具有独特的优势：普遍接受过良好的教育、处于相对比较超然的地位。他们凭借自身的优势参与到村庄治理中，在优化村级领导班子、规范村民自治和推动农村经济文化发展等发面发挥了积极作用。
市场化、城镇化带来农村“空心化”的同时，致使农村领导班子的整体素质远不能满足建设社会主义农村现代化的要求，年龄老化、知识老化、思想老化“三老”问题突出，虽然这些老村干部任职时间长，了解本村情况，但长期工作在同一岗位，难免会出现“老办法不顶用，新办法不会用，硬办法不能用，软办法不管用”的尴尬局面，导致村里工作无起色，面貌无变化。村级领导班子的整体素质关乎着整个村集体的发展。合理的领导班子结构应该是年龄、知识、智力与能力的有机整体，嵌入型村干部参与村庄治理，可以有效推动村级组织干部队伍的结构优化。
一方面，嵌入型村干部参与村庄治理可以改善村委成员的年龄结构，推动村两委班子的年轻化。大学生村官充满朝气与活力，可以为日益固化的村组织注入新鲜的血液；第一书记、包村干部多为中年骨干，他们如日中天，既具备一定的工作经验，而且身体、精力等也处于巅峰时期，他们的加入无疑会提高村干部队伍的整体实力；现有的村两委班子成员大多年龄较大，在农村工作方面经验丰富，如此，老中青相结合的班子能够在知识、经验、心理、体能等各方面形成互补，使班子稳定持续发展，也利于干部队伍的团结和谐。
另一方面，嵌入型村干部参与村庄治理可以改善村两委成员的知识结构，提高村两委班子的整体素质。由于年龄偏大，本土老村干部学习新事物的能力和动力较差，工作习惯于传统的思维方式方法，缺乏创新意识，在引领农民群众推动农村现代化建设过程中难免会力不从心。嵌入型村干部是经过层层选拔、激烈竞争的佼佼者，拥有较高的知识文化水平和较强的专业知识与创新能力。在参与村庄治理的过程中，他们可以全面、准确地向农民传递党的政策和措施，帮助群众掌握政策、应用政策、依靠政策，同时也可以将群众对现有政策的建议和意见进行收集整理，真正发挥政策“上传下达”的桥梁作用。
民主选举是村民自治制度的奠基石，这是村民自治的起点，最容易受到人们的重视，也在实践中取得了长足的进步。但在实践的过程中，由于村民法律知识有限，上级政府宣传力度不到位和法律法规的不完善，选举往往流于形式，致使民主选举在基层的发展态势并不乐观。嵌入型村干部作为帮扶村庄的优秀群体，知识储备丰富，民主法治意识较强，对于选举进行广泛宣传，同时他们具有的特殊身份使得选举备受关注，极大激发群众参选的积极性，有很多嵌入型村干部在村期间经历了村里的换届选举，并在其中扮演重要的角色。广西L书记在担任驻村第一书记期间，便全程参与了该村的换届选举且发挥了重要作用：从选举准备阶段开始，传达并落实乡镇为换届选举制定的政策，发挥乡镇与村庄之间的桥梁作用；正式选举阶段，监督并确保党支部与村委会的选举严格按程序进行，并对选举中出现的问题进行及时的指导，保证选举的公开、公平与公正。
在村民自治的过程中，民主决策、民主管理和民主监督往往是容易被忽略的地方，因为这些环节的实现，需要更多的法律知识、民主的实践训练。无规矩不成方圆，落到实处的制度才是好的制度。嵌入型村干部针对各地实际情况，结合自身经验和知识，帮助当地完善了村民议事规则，带领村民完成了建章立制工作，提高了群众参与村务的积极性。山东某高校下派的第一书记就充分发挥村务公开的力量，抓住整顿低保分配问题这一契机，带领村两委通过板报、口头解释等方式向村民澄清事实，与村民加强沟通，逐步化解干群矛盾，打造“阳光村务”，村两委重新赢得村民的信任，干群矛盾逐渐减少。广东大学生村官黄柱洪在工作中完善村两委班子议事决策机制，健全两委代表与群众沟通制度，推动党群干群关系进一步好转。还有境外研究发现：大学生村官不仅可以帮助更多村民获得补贴，并且在家庭条件相同的情况下，在有大学生村官的行政村中，村民实际拿到手的补贴数额高出40%。这表明，嵌入型村干部作为一支外来的高知力量，他们对村务的监督，往往更为有效，一是因为他们比较独立，二是因为他们法律知识较多、法律意识较强。
村民自治单位的物质基础取决于集体经济的发展水平。农村的经济发展很大程度上在于干部能否整合多方力量，形成良好的机制，为农民致富创造条件。嵌入型村干部进入村庄大都从发展村庄经济开始，贵州明确要求“第一书记”帮助基层组织建设一批基础设施、培养一批带富能人、培育一批致富产业、壮大一批集体经济。山东各地下派的第一书记也大都是从修建村庄致富路、带动创业开始，广西的第一书记则通过电视栏目为村庄当起了“推销员”；大学生村官带动村民创业的事迹已经不是新闻，他们利用自身所学的专业知识和农村当地特色发展致富创业项目，还有的创新生产经营方式，推广“互联网”业务。总之，无论是“第一书记”还是大学生村官亦或是包村干部，他们进入村庄并非单枪匹马，能够取得原单位或母校的支持，可以说是一个单位或部门的嵌入，嵌入型村干部作为一种外来力量可以用实际行动带领农民脱贫致富，推动农村现代化建设。
文化是一个社会的血液与灵魂，作为农村现代化建设的“软实力”，具有整合和凝聚农民思想观念，推动农村现代化经济建设的重要作用。当前农民整体素质不高，尤其是科技文化素质偏低，农村文化生活空虚，严重影响农村发展。嵌入型村干部用科技和文化服务农村，他们深入田间地头，将农业知识与技术本领传授给村民；同时开展丰富多彩的群众文娱活动，将农家书屋、阅览室、老年人活动室有效整合，充实农村缺失的文化阵地，拓宽精神文化活动空间，培育自治精神。
嵌入型村干部参与村庄治理带来的积极作用不可低估，但是他们作为一种外来政治力量进入村庄，普遍存在定位难、激励机制模煳的问题，甚至还存在作为外来嵌入性力量与村民自治发生冲突、抵牾等问题。
村民自治的主体是全体村民，而嵌入型村干部不具有入驻村庄的村民户籍，因此，他们并不是村民自治适格的主体。对村民自治介入的权力来源是中央和地方党委。
最早大规模向村庄派驻第一书记的是湖南岳阳。2005年6月，岳阳市委在总结湘阴县试点第一书记制度经验后，决定向全市1458个经济薄弱、组织涣散的村庄选派第一书记。2006年，湖南益阳市下辖的沅江市也选派120名干部驻村担任第一书记；四川雅安首批第一书记也开始赴任。2010年，浙江永康市委还专门向班子不和、矛盾集中的村庄派驻了帮助完成换届的第一书记，他们任期6个月，换届工作完成、村民自治步入正轨后第一书记就不再任职。直到2015年中组部、中农办以及国务院扶贫办联合印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，标志着第一书记在全国正式确立下来，中组部明确要求对党组织涣散、经济发展落后的村庄实现“全覆盖”。
“大学生村官”一词最早出现在江苏省。1995年，江苏丰县推行了一个被称为“雏鹰工程”的人才培育计划，13名应届大学毕业生被选聘入村任职，成为江苏省第一批“大学生村官”。事实上，这也是中国第一批大学生村官，随后开始在江苏其他地方推广。1998年，在面对如何解决农村“领头雁”后继乏人问题时，金坛市领导选调了8名德才兼备的大中专毕业生充实到村组织去，担任村支部副书记、村委会主任助理等职，一方面加快农村建设，另一方面缓解大学生的就业压力。同年，江苏大丰市委组织部更是遴选了172名应往届大学毕业生派到乡镇，再加上前两年乡镇下派的73名大学生，大丰市70%的村庄有了大学生村官。此后，还有其他地方给了“大学生村官”更宽泛的理解，即具有大学学历的村官，但也属于外派入村担任村部的情况，以便和回本村担任村官的大学生相区分，因为后者仍然符合村民自治的特征。这种情况出现在四川省广安市：“选派213名大专以上、35周岁以下、有发展潜力的县、乡机关事业单位干部到村担任村党组织书记、副书记、村务助理等职务。”真正在全国范围内推广大学生村官制度，则是在2006年中共中央发布《关于积极引导大学生到基层就业的意见》后，全国大部分省份制订了相应的大学生村官政策和推广计划。无论是这种经验丰富、拥有大学学历的县镇干部，还是应届大学毕业生村官，他们的共同特点主要有两个，一是由组织部门从外部委派，二是入村后都是担任村党组织书记、副书记和村务助理等可以直接任命的村干部。
嵌入型村干部作为村庄的外来帮扶力量，他们进入村庄之后，在村民自治中，是以什么身份发挥何种作用？中组部对大学生村官与第一书记的要求并不一致，他们在实际工作中所扮演的角色也不尽相同。
大学生村官一般都会在村民自治中有具体职务担任，一般是作为支书或主任助理。对于大学生“村官”担任村“两委”成员职务的，“按照所担任具体职务确定工作职责”。在实践中，却存在大量大学生村官名为村官，实为乡官、县官的现象。比如在2013年，四川自贡市委为了避免“村官不在村”现象，开展了对大学生村官“例行体检”，结果查出91名大学生村官被违规借用。大学生村官本来是为了弥补村庄精英匮乏现象的，结果却被县乡政府借用。这也会进一步加剧大学生村官的角色模煳困难。
第一书记在村民自治中所扮演的应当是政治领导核心的角色。中组部等部门对第一书记的要求是：“第一书记在乡镇党委领导和指导下，紧紧依靠村党组织，带领村“两委”成员开展工作，注意从派驻村实际出发，抓住主要矛盾、解决突出问题。”从上述规定来看，第一书记应当发挥的作用是起到领导核心作用，但工作必须要通过所在村庄的党组织来实现。
在全国各地，又有不同的具体要求。比如山东省对第一书记的要求是当好“三个工作队”，即当好党的政策宣传队、当好农村党建工作队、当好脱贫致富服务队，我们采访了山东省S村的W姓第一书记，关于第一书记在村民自治中的角色，他的回答是“四不”原则：在工作中，始终遵循“指导但不指责、到位但不越位、帮带但不包办、帮忙但不添乱”。然而，在工作实践中，有许多第一书记并未达到这些要求。我们在调研中了解到广西某村第一书记帮扶工作出现重大失误，超出职权范围，干预民主决策，遇事一人说了算，结果造成了村集体数十万元的财产损失。有的第一书记完全变成了走读干部，认为驻村任第一书记只是镀镀金、升官发财的跳板。也有的第一书记过于“勤政”，完全代替了村两委官员，看似积极，实则削弱了村干部的战斗力。
村民自治的基本逻辑是与村民利益相关的事务应当由村民进行自我管理。“农村村民自治的发生、发展是以产权关系为基础的利益关联程度演变的结果”，“自治因产权而需要，因利益而设置”。嵌入型村干部在村庄没有自己的产权，也没有自己的经济利益，他们为什么要参与村庄治理？什么因素刺激他们积极开展工作？如何考核他们在村庄的工作质量？大学生村官与第一书记的激励机制不尽相同。
通过“离村”来鼓励“留村”，不能不说是一个自相矛盾的方案。优秀大学生村官最佳政治前途就是干部提拔离村。由2013年的数据来看，最早实行“雏鹰工程”的江苏丰县大学生村官，绝大多数已经走上丰县的领导岗位，2012年，江苏省2007~2009年选聘到村任职3年期满的7462名大学生村官中，有390人任乡科级干部，5人成长为县处级干部，1人当选为党的十八大代表，512人当选为县级以上党代表、人大代表和政协委员。某位全国政协委员发出了大学生村官的问题在于“乡镇干部、村干部和村民往往把其当作陌生的‘过客’”。但提出的激励措施却是“分类培养，畅通出路”。所谓畅通出路，就是为他们的提拔、创业、考研提供政策支持。大学生村官制度的设计初衷是弥补村庄精英流失所造成的空白、改善村庄治理绩效，但成才之后却要通过提拔、离开村庄的方式来激励他好好工作，这完全违背了这种设计初衷。这说明，“雏鹰工程”这个概念本身就不是从农村立场出发的，培养大学生村官的目标是让其离开村庄，并不是扎根村庄，并不是习总书记所说的“干得好，留得住”。
“提拔”大学生村官担任村委会主任是违反《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）或违反村民自治精神的。2008年统计数据显示，全国在农村工作的大学生村官为9.97万名，担任村支部书记、村委会主任的634名，占0.64%；担任村党支部副书记、村委会副主任的10721名，占10.8%；担任村党支部书记助理、村委会主任助理的81600名，占81.8%。安徽省委组织部提供的数据显示，2008年到2011年全省选聘的4014名大学生村官中有848名因考核优秀或获得表彰而进入了村两委担任实职村干部。值得注意的是，1998年制定的《村组法》规定，只有本村村民才有资格当选委员会委员，户籍不在本村的大学生村官是没有村委会选举资格的。2010年修订的《村组法》对选举资格进行了补充：“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”这就意味着，在2010年以前当选的村委会委员事实上是违反村委会组织法的。虽然《村组法》为大学生村官当选村主任开了口子，但大学生村官担任村委会委员仍旧违背村民自治精神——村民自治的本质是村民自主管理自己的事务，大学生村官既不具备村内户籍，又不在村庄拥有财产，大学生村官进行自我管理，管理的对象是什么？
对第一书记帮扶工作的考核与激励完全由上级派出单位负责完成。首先，第一书记的帮扶目标是否实现，由派出单位来负责考核。进入经济薄弱、组织涣散的“双薄村”进行帮扶，帮助所在村庄达到精准扶贫和组织建设的双重目标，村民应当是最终的受益人。双重目标是否实现，村民是最有权威的发言人。然而，现实中，对第一书记的考核与激励都是由派出单位来完成的。一方面，第一书记的驻村帮扶不是个人行为，不是单打独斗，干得好不好，完全代表了派出单位的荣耀；另一方面，第一书记的考核也是由派出单位来完成，“帮扶村是否脱贫致富，考核的主体责任是派出单位的党委”。具有鲜明的自我考核特征，这不符合自己不能当自己的裁判这一评价原则。其次，第一书记的激励也是由派出单位负责。对于当年考核优秀的，由派出单位评定为优秀；对于考核不合格的，由派出单位“召回”，并重新选派。各区要及时将“第一书记”的表现情况反馈给派出单位，对表现特别优秀的，派出单位可以在派出期间进行提拔，“第一书记”继续在村工作至期满。村民作为第一书记帮扶工作的服务对象，对于帮扶工作和第一书记的激励，都没有发言权。
嵌入型村干部完全由外部考核和激励所造成的不利影响是大学生村官和第一书记的“镀金政绩观”：大学生和第一书记来农村就是一个过渡，村官经历就是一个丰富执政经验的过程，自己在村庄所有的工作都是为了获得一个良好的外在形象，这些工作是否符合村庄和村民的长远利益，在所不问。根据我们访谈所知，绝大多数第一书记在村庄的贡献就是修了几百米长的柏油马路、打了几口水井、建了一个文化广场等。这样的工程容易见效，而且没有争议，但对于村庄的长远发展并无显着帮助。
随着城镇化深入发展，农村空心化后大量精英外流，外来精英的嵌入已经不可避免。在这种背景下，问题的核心已经不是外来精英要不要介入村庄治理，而是如何解决自治与他治的冲突，最大限度地降低精英嵌入对村民自治的不利影响。
首先，嵌入型村干部的派驻必须要符合入驻村庄的实际需要。嵌入型村干部入驻村庄之后，能否发挥作用、在多大程度上发挥作用，很大程度上要看他的工作能力和特长是否符合村庄的实际和需要，如果一个村庄的问题出在组织涣散上，那么派驻一名组织型的第一书记可能比较有效，如果一个村庄是山村，可能派驻一名具有林果管理或经营的外来干部比较有利于村民脱贫致富。
其次，要强化嵌入型村干部的“村民”意识。由于嵌入型村干部普遍存在外来村干部的定位模煳问题，甚至许多人存在镀金想法，有的长期“走读”，有的大学生村官被长期“借调”到县乡机关。因此，有必要强化嵌入型村干部的“村民”意识。可以参考的具体方案有：一是规定第一书记驻村期间，必须全身心投入村庄帮扶工作，不得走读；二是规定大学生村官入村必须转户口，驻村期间不得借调，要让大学生村官树立是“村里人”的意识。
再次，嵌入型村干部的考核和激励，必须要听取村民的意见。外派村干部入村，从根本上来说，是要解决村庄的政治精英缺失问题，是要帮助村民改变村庄的面貌，帮助村民脱贫致富。帮扶效果如何，村民最有发言权。过去纯粹由上级组织来考核嵌入型村干部，并以此为提拔依据，往往不能完全反映嵌入型村干部的帮扶绩效。
虽然在本质上，嵌入型村干部帮扶是一种典型的“他治”，村民自治则是一种自治模式。但在现代国家体系中，他治与自治并不一定是不可调节的关系，他治介入自治与自治参与他治可以是并行不悖的。问题的关键在于，需要确立一种机制来实现他治与自治的调谐。嵌入型村干部参与村庄治理实际上是多元共治背景下国家权力对地方的嵌入，需要特别注意的是“嵌入”并非“侵入”，要最大限度地防止嵌入型村干部制度可能产生的弊端，充分发挥其积极效应。
[2]据统计，1995年选聘的13名下村大学生，已经走上副科级岗位的5人，正科级岗位的6人；1996年选聘的13名下村大学生，已经走上副科级岗位的6人，正科级岗位的1人；1997年选聘的19名下村大学生，已经走上副科级岗位的14人，正科级岗位的1人；1998年选聘的18名下村大学生，已经走上副科级岗位的有11人（畲宇、秦冬梅，2013）。