什么是实质平等?
壹、前言 
   “法律之前，人人平等”是许多人耳熟能详的一句话。但“平等”在宪法上是什么意义呢？宪法上直接到“平等”的规定不少，主要有： 
•  中华民国各民族一律平等（第五条）。 
•  中华民国人民，无分男女，宗教，种族，阶级，党派，在法律上一律平等（第七条）。 
•  国家应维护妇女之人格尊严，保障妇女之人身安全，消除性别歧视，促进两性地位之实质平等（增修条文第十条第六项）。 
  此外，宪法中许多保障弱势族群、团体之规定，虽然未必直接使用“平等”的文字，但也跟平等的精神有关。如： 
•  国家对于身心障碍者之保险与就医、无障碍环境之建构、教育训练与就业辅导及生活维护与救助，应予保障，并扶助其自立与发展（宪法增修条文第十条第七项）。 
•  国家应依民族意愿，保障原住民族之地位及政治参与，并对其教育文化、交通水利、卫生医疗、经济土地及社会福利事业予以保障扶助并促其发展，其办法另以法律定之。对于澎湖、金门及马祖地区人民亦同。（宪法增修条文第十条第十二项）。 
  但是，当国家为了“保障扶助原住民族教育文化”，而实施入学的“加分”措施时，是否对一同竞争的汉人学生“不公平”呢？是否反而抵触宪法第七条的“无分种族，一律平等”呢？ 
  此处涉及的“优惠”措施，其实正是世界各国在平等权问题上碰上的大难题 — 可否用“明示种族”（ race-conscious ）的方式来消弭种族歧视？是否构成对优势族群的“反向歧视”？这其实更牵涉到宪法上的“平等”到底该如何定义？ 
  我国通说将“平等”区分为“形式平等”与“实质平等”。 1含义为何？如此的区分与定义是否正确？是否妥适？本文拟从相关大法官解释、国外实务与理论，以及我国宪法之文义与体系来加以分析。 
贰、大法官解释中的“实质平等” 
   大法官首次使用“实质平等”用语，似为民国七十五年之释字第二一一号解释，其指出：所谓的“实质平等”，就是“合理的不同处置”。而何谓合理，则是必须斟酌“事实上之差异”及“立法之目的”所做的差别待遇。嗣后多号解释，也都延续此一定义与分类。 
  释字第四八五号解释，则进一步将“实质平等”与“形式平等”对照比较： 
  宪法第七条平等原则并非指 绝对、机械之形式上平等 ，而系保障人民在 法律上地位之实质平等 ，立法机关基于 宪法之价值体系 及 立法目的 ，自得斟酌规范 事物性质之差异 而为 合理之区别对待 。 
  这号解释，对于何谓“合理区别对待”，提出了更多的指标：“宪法价值体系”、“立法目的”，以及“事物性质之差异”。并由“促进民生福祉”之宪法基本原则，作为正当化“国军老旧眷村改建条例”之理由。相似的用法，后来在释字第五二六、五四七、五六五、五七一以及五七三等号解释也出现过。 
  综上，相关解释中所谓的“实质平等”，其实就是坚持国家行为应采“合理差别待遇”之途径。而合理与否，必须斟酌“立法目的”、“事物差异”以及“宪法价值体系”。并以此确保“法律上地位”之平等。 
  然而，这样的区分是否真有道理？宪法增修条文第十条第六项所称“两性地位之‘实质平等’”，仅是要求国家在“法律上”采取“合理差别待遇”而已吗？它难道没有进一步要求“社会地位”在“事实上”的平等吗？“法律上”没有“不合理差别待遇”，真的就是“两性地位实质平等”了吗？ 
参、放眼全球：比较宪法上的“实质平等” 
   在英文宪法文献中，也往往将平等（ equality ）区分为“形式平等”（ formal equality ）以及“实质平等”（ substantive equality ）两种理念。 2各国或各个学派有关宪法平等权的论述，往往就是这两种理念不同程度的组合。 
一、形式平等 
   所谓的形式平等，亦可称为“理性平等”（ rational equality ）。 3其理论基础在于工具理性（ instrumental equality ）。其支持者认为，平等所要追求者乃是手段与目的之间的理性关连（ means-ends rationality ）。 
  依此，平等与否，重点在于系争的措施是否，以及在何种程度内能够达成预设之目的。平等原则并不挑战目的本身，而是关切“手段能否达成目的”。“等者等之，不等者不等之”的公式，我们耳熟能详，但其实“等”或“不等”端视前提之“目的”而定。不合目的之差别待遇，即会被认定成“恣意”而构成“不平等”。 4
  而作为衡量基准的“目的”，就必须以立法者（或其他政策决定者）所预设之目的，或是社会一般通行观念而定其目的。 
  依此，形式平等有以下重要特征： 
（一）着重“法律上”平等。亦即，“法律上”是否有“差别待遇”，接着探究系争的差别待遇（手段）是否合理（合乎预设目的）。若是没有“法律上差别待遇”，而纯粹只有事实上社会地位之不同，那么根本无法启动平等权的审查。单纯的阶级压迫、族群贬抑等现象，基本上非形式平等所问。 
（二）将平等权界定为一种“个人权利”（ individual rights ）而非群体权利（ group rights ）。亦即，平等权不但是由个人主张，而且纯粹涉及国家或他人对受害者“个人”的侵害，而与个人所属身份团体之地位无关。平等权所要维系的法益，乃是“个人免于恣意分类对待”之利益。 5
（三）以系争差别待遇措施所依据的“分类标准”（ classification ）作为平等与否的重要判准。某一些类型的差别待遇（如性别、种族），较可能被认为是本质上恣意、不相关的。 
二、实质平等 
   实质平等所关切者，则是深层的价值观 — 社会正义与群体压迫（ group subordination ）。 6此派理论的共同特色，是其绝不仅关注工具理性。而是以平等权作为武器，挑战社会主流群体对其他群体之压迫、贬抑、宰制。从实质平等倡导者的角度来看，形式平等有时虽然能够发挥一些调整作用，但是对于实现社会正义，消弭族群压迫来说，远远不足。甚至还会有反作用 — 因为形式平等倾向于维护当代社会的价值，此形同维护优势族群之利益。 
实质平等也有相对的几个特征： 
（一）关切法律这种社会工具，是否成为巩固族群或阶级等宰制、压迫关系的帮凶？凡是有此种宰制“效果”，就会被认定存在“歧视”。至于法律的“外观上”是否有“差别待遇”，顶多是作为判断“权力宰制”或“歧视”的一个指标，或是分析起点。 
（二）将平等视为群体权利，或至少涉及各族群之地位、权力问题。依此，当黑人某甲在求职，因其肤色而遭受歧视时，实质平等论会解释为这是对特定黑人族群“成员身份”（ membership ）的贬抑与排拒，而不仅是针对某甲这个“个人”的非理性对待。 
（三）有助或有害于“弱势族群”？实质平等所在意的是：“谁”是系争法律措施的受害人？受益人？不论“分类标准”为何，如果受益人是结构上的弱势族群，那么此种措施显然没有造成任何集体压迫的效果，而不会被认为侵犯平等权。