徐勇 陈军亚｜以“大治理观”开拓基层治理研究
治理作为一个学术名词是在1990年代从国外进入。其原意主要强调多个主体参与，对具体问题的治理。我们可以称之为“小治理观”。当下的基层治理研究基本上限于“小治理观”(这也是政治学公共管理化的重要原因之一)。随着实践发展，作为外来词的“治理”实现了创造性转换，由具体问题治理向治国理政扩展，包括国家治理体系与治理能力。这种治理可以称之为“大治理观”。“大治理观”是以宏观性、整体性、统筹性思维看待具体治理问题的一种理念和方法。宏观性是指从国家治理的高度认识基层治理问题，不是就基层看基层。国家结构是分层次的。相对于国家层次的“高政治”而言，基层治理确实属于“低政治”的范畴。但基层治理的地位并不低，甚至具有决定性意义。基层位于国家与社会的结合部位，是国家治理的基础。我国自秦始皇开始建立起大规模的统一的中央集权国家。《史记》总结宏伟的秦王朝片刻间倾覆的教训，概言为“天下之患在于土崩。”“土崩”便是基层崩溃。新中国是大规模的单一制国家，基层基础的地位没有变。基层治理与国家治理息息相关。早在改革开放初期，原全国人大常委会委员长彭真在积极主张和推行农村村民自治时便表示，村民自治是关系到人民行使民主权利、当家作主的根本问题。华中师范大学的田野政治学是从村民自治研究开始的，但并不是局限于村民自治本身的研究，而是从宏观的国家政治的角度研究村民自治。1992年出版的《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》一书便提出将政治体系一分为二：一是国家权力体系，一是基础性政治社会。后者更具有基础性意义。2020年，习近平总书记强调：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”党的二十大强调“坚持大抓基层的鲜明导向”，在于基层治理涉及党的执政基础和国家政权安全。将基层治理置于国家政治的高度去认识其地位、作用和意义，将基层治理体系置于整个国家治理架构下加以认识和研究，这都属于“大治理观”的宏观思维。整体性是指将国家治理的各种主体、要素视为一个相互联系的有机整体，不能孤立看待。国家治理作为一个整体由不同部分构成。不同部分在国家治理整体中各有其地位和功能，并相互联系。基层治理属于国家治理整体中的基础性部分，要解决基层治理问题，必须从国家整体的角度考虑。中国是大规模的单一制国家，基层治理的基本问题是上下结构问题。国家治理的各个方面都要通过基层进入社会层面，基层治理也直接反映国家治理的状况和特点。人们经常讲“上面千条线，下面一根针”。“针”与“线”密切相关。“针”是基层，但这根“针”的功能要穿“千条线”。如果这根“针”有问题，“千条线”穿不过，就有可能形成国家难以渗透的“板结社会”。如果“千条线”太多，施加的压力太大，就有可能让“一根针”承受不了，产生“基层崩溃”危机。彭真当年力推村民自治时便警示道，给村民委员会头上压的任务太多，“上面千条线，下面一根针”，这样就会把它压垮。彭真的警示迄今仍有重要意义。“上面千条线”赋予基层的事务太多，且“线和线”之间相互重叠甚至彼此掣肘、冲突，便会造成基层不堪重负和苦不堪言，形成所谓压力型体制。显然，要消解压力型体制，既有“一根针”不强的问题，更有“千条线”太多的问题。仅仅限于“小治理观”下的基层治理本身的改进，效果有限。只有将“上面千条线，下面一根针”作为一个整体，联动起来思考，才能有效破解基层治理的困境。统筹性指协调关系，将各个治理要素联结为一体，实现共同目标，而不是各自为政，各行其是。从“小治理观”看，治理是多个主体共同参与的过程。但多个主体的参与不是自然而然发生的，也不一定是相互配合，甚至是相互冲突、相互抵消的。“大治理观”强调各个治理要素的相互协调和配合，形成不同治理要素的集聚和合力。统筹性注重扬优势，补短板。我国是大规模的单一制国家，国家治理可以“如身使臂，如臂使指”，“全国一盘棋”。这是治理体系的优势所在。但在“全国一盘棋”中，基层处于国家权力的末梢和社会矛盾的“茬口”，是国家治理体系中的短板。中共二十大强调“大抓基层”，实质上是“补短板”的统筹思维。基层治理是国家与社会的结合部位，需要统筹多个主体共同参与治理。在这一过程中，需要有一个核心主体发挥组织、动员、引导功能，将各个治理要素凝聚起来，实现共同目标。一些地方的“党建引领，共同缔造”，将市场经济条件下的你、我、他变成相互配合和协调的“我们”，便是“大治理观”统筹性思维的实践表现。与“大治理观”相配合的是“大社会观”。“大社会观”是由“大治理观”延伸出来看待社会的一种视角。“大社会”指纳入治理体系的所有人群和组织，具有全面性、复合性和中间性的特征。全面性是指能够为国家治理有效覆盖的所有人群和组织。改革开放前，我国农村以人民公社，城市以单位为组织单元进行治理，属于“大单位，小社会”。单位以外的人被称之为“社会人”。这里的“社会”是公社和单位以外的“小社会”。改革开放之后，实行政社分开、政企分开，所有人都具有“社会人”的属性，社会的内涵扩大了。从国家治理体系和治理能力的“大治理观”看，尽管所有人群都置于国家治理的有形覆盖之下，但并不是所有人和组织都能够为国家治理有效覆盖。如大量流动性人口因为其流动性而不能为具有地域性的治理体系所包容。在城市社区，户口在本社区的人口成为社区治理的对象和主体，而社区范围的小商户因为户籍不在本社区而难以作为治理主体参与社区治理。改革开放后，企事业单位仍然存在，并产生大量新的企业和就业群体。这些企业和就业群体也属于国家治理体系之下的组织和人群，需要通过相应的体制和机制将其纳入到国家治理体系之下。当下，从“大社会观”看，并非所有人群都能够纳入到国家治理体系的有效治理之下，存在着国家治理体系和治理能力难以有效覆盖的“缝隙社会”。一些地方提出政府构建“纵向到底，横向到边”治理体系推动治理的全覆盖。但如果仅仅是政府治理的“纵向到底，横向到边”，实际上也难以实现有效的全覆盖。另一些地方提出“政府治理纵向到底，群众自治横向到边”，通过政府治理和社会治理相结合的方式，实现有效治理的全覆盖。中央提出建构“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，是“大治理观”和“大社会观”思维的体现。复合性是指构成“大社会”的组织具有组织和治理的复合功能。社会是由一个个组织单元构成的。从“小社会”的角度看，组织可以分为经济、政治、文化和社会组织，各有特性。但从“大治理观”延伸的“大社会观”的角度看，各类组织既有自身的特性，又具有治理的功能。组织的复合性是我国治理体系的重要特点，也是重要资源。革命战争时期，“支部建在连上”，连队是军事组织的基本单元，也是治理的基本单元，因此才有了官兵平等、士兵参与管理的可能。改革开放前的“生产队”和“单位”既是生产的基本组织单元，也是治理的基本单元，才有了民主办社、职工参与的可能。改革开放以后，“政社分开”、“政经分开”，经济组织单元与治理单元相分离，造成治理载体单一。经济组织中的人主要是经济关系，会因为利益产生冲突，如劳资纠纷。由此需要从“大治理观”延伸的“大社会观”的视角扩展对基层治理单元的认识，赋予经济社会单位以治理功能，将其纳入国家治理体系之中。如企事业单位需要具备将矛盾化解于本单位的治理功能。当下国家提出新经济新社会组织中的党的建设，便是“大治理观”下“大社会观”的具体体现。中间性是指构成“大社会”的组织具有国家与社会的双重属性。从“小社会观”的角度看，国家与社会是边界清晰的不同组织，社会是相对于国家而言的。从“大治理观”延伸的“大社会观”的角度看，国家与社会尽管是不同性质的组织，但相互间存在着具有中间性的组织和人群，具有国家与社会的双重属性。它们在国家治理体系中扮演着国家与社会之间的缓冲作用，使得国家治理具有弹性和韧性。传统中国实行国家自上而下和社会自下而上的“双轨政治”。自上而下的这一轨只到县为止。县以下的基层组织具有中间性，亦官亦民、非官非民。特别是士绅阶层既有国家功名，又生活在基层社会，成为国家与农民之间的中间人。我国现阶段的村民委员会和居民委员会尽管承担着大量政府工作，但其性质仍然属于基层群众自治组织，目的便是为基层群众自治提供制度化空间。村委会组织和居委会组织具有中间性特征，一边要协助完成政府工作，一边要联接人民群众，开展自治活动。人民群众能够通过自治解决问题，便可以大大减轻政府治理的压力，发挥国家与社会之间的缓冲作用，使得国家治理具有弹性和韧性。这正是群众自治横向到边的重要目的。与“大社会观”相配合的是“大社区观”。社区是一个外来词，本身具有多重属性。1990年代，随着城市管理体制改革，社区成为一个专门名词，专指社区居民委员会的建制名称。此种意义上的“社区”属于“小社区观”的范畴。从“大治理观”和“大社会观”延伸的“大社区观”的角度看，社区是具有共同地域和共同文化的多重共同体。从与“大治理观”相对应的“大社区观”的视角看，社区不仅仅是指现有的建制性社区，也包括社区内各种具有治理功能的组织团体；不仅仅是基于居住和生活所形成的地域性团体，还包括作为社会治理共同体的企事业单位等。夯实基层治理根基，社区为基础，需要以“大社区观”的思维构建和完善社区治理体系，形成一个基层治理共同体。(本文是在与地方主政者交流中形成的。思想型主政者提出的问题引发进一步的思考，形成政学良性互动。田野政治学的根在田野，但穿行于田野与庙堂之间，为政策产品提供参考)