地方保护主义与制度创新_在线论文查询 地方保护主义与制度创新 在当今中国，地方保护主义已成为经济生活、执法司法中极为突出的现象，“有的地方和部门的保护主义已发展到相当严重的程度，为了他那一点局部利益或者个人利益，甚至连犯罪的问题都加以保护。”在我看来，地方保护主义与利益有着密切的关系，是理性选择的结果，已成为我国社会的一种非正式制度，是一种自组织的行为，这一违反我国国家法律的行为获得了某些社会权威、社会组织的支持。
一、地方保护主义与利益追求
就法理而言，违反国家法律要爱到国家法律的处理，违反者是要被追究相应的法律责任的，因此。
违反法律一般而言不是理智选择的结果。
2. 1978年改革开放以来，中央以“放权让利”作为改革的主要内容，将某些权力下放给地方和企业，1980年开始，进行了以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制改革:1980年实行“划分收支、分级包干”体制;1986年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制;1988年起对全国37个地区(不含广州、西安两市)分别实行6种财政包干制，即收入递增包干制、总额分成包干制、总额分成加增长分成包干制、上解额增半包干制、定额上缴包干制、定额补助包干制。
但是，由于我国的市场经济体制正在建立和完善中，统一的全国大市场尚未完全形成，与市场经济相适应的法律和制度还很缺乏，因此，经济发展和利益追求的动力仍然在于行政权力。
在追求地方利益过程中，地方企业是地方政府的主要财政来源，只要地方企业的数量和规模不断加大，地方政府就可以控制更多的资源和收入，保证地方利益的逐步增大，为此，地方政府就会不按中央统一部署，争相上项目，扩大投资规模，以短期内使地方经济发展速度加快，收入水平提高;违反生产力布局的客观规律，不考虑全国产业结构状况，上投资少、见效快、获利多的项目，在短期内加快地方产值、利税的增长;禁止稀缺原材料流出，阻止外地有竞争力产品进入本地，由地方政府出面设置各种有形、无形贸易壁垒，维持本地企业的生产，保护本地企业的产品市场，保证当地经济发展的效果。
地方保护主义的日益发展，从地方利益上分析是有其必然性的。
3. 地方政府工作人员的利益选择和利益追求对地方保护主义的发展也是有重要影响的。
法官等地方政府工作人员所面临的利益表现为个人利益、团体利益、地方利益、国家利益、社会利益这样五个方面。
在利益选择中，他们是有矛盾心理的，一方面是公平职责的要求，另一方面是现实环境的逼迫;一方面是国家法律的规定，另一方面是身边“规则”的压力;一方面是个人道义良知，另一方面是自我生存追求;一方面是依法履行职责的而可能导致的利益所失，另一方面违反法律的更大利益所得。
法官等地方政府的工作人员也是普通的食人间烟火的凡夫俗子，他们也有着常人的普通需要，个人的生老病死、收入的多寡好坏、家庭的柴米油盐、职位的升迁调转等都是最为现实的生活问题，他不可能超越这些个人利益。
尽管中国正处于社会转型的过程中，但至今为止的中国社会仍然是一个身份社会，而诸种身份中尤以业缘形成的工作身份更具特殊意义。
尤其是对于象法院、税务、公安等社会地位高、稳定性强、有相当权力的司法职业、执法职业，人们更为重视和珍惜。
在我国现行的体制中，地方法院等地方政府机构的人财物都因地方提供，隶属和依附于地方。
地方经济发展好坏和收入的多少与地方法院等地方政府机构的利益息息相关。
作为国家的一员，国家利益与每个人都有关系，维护国家利益也是每个公民的应尽义务，法官等地方政府的工作人员自不例外，但是国家利益是一种宏观利益、全局利益、整体利益，维护和保障国家利益并不一定给法官等地方政府工作人员带来现实的、具体的、明显的好处，有时候还反而影响他的个人利益、团体利益。
社会利益是一个较为模糊的概念，它的具体内容并不十分确定，国家利益可能是社会利益的一部分，他人利益可能是社会利益的一部分，地方利益、团体利益也可能是社会利益的一部分，在职业素养、角色意识还不十分清晰的情况下，社会利益的模糊性容易导致将社会利益演化为局部利益、自身利益，在利益最近化的原则下将社会利益具体为地方利益、团体利益、个人利益，使社会利益成为地方保护主义的极好辨护借口。
社会发展是有过程的，我国目前所处的社会阶段决定了人们利益追求的现实性、具体性、局部性，从而决定了地方保护主义存在的利益基础。
二、地方保护主义与社会支持
1. 追求个人利益满足是一个自然而合理的行为，在我国这样一个长期漠视个人利益的国度，改革开放后特别是进行市场经济体制建设、以经济建设为社会中心的社会背景下，人们对个人得益的追求的热情在短时间释放。
地方保护主义既能为实现个人利益的最大化创造条件，又能实现本地区社会成员利益的最大化，因而就迎合地方民众对地方政府工作人员寄以的发展地方经济、提高民众生活水平的期望，具有了一定的社会基础、民众基础。
地方保护主义作为“上有政策，下有对策”的一种，与以权谋私、贪污贿赂等行为有着较大的不同，因此在实际生活中对地方保护主义行为的处理较轻甚至不予处理，这就形成一种示范效应，致使越来越多的人参与进来。
而更多人的介入，行为的从众性，使得被追究的风险更为降低，群体行为提高了实施地方保护主义行为的安全性，于是人们更为心安理得地进行地方保护主义的活动。
更多的人的参与，使得社会评介标准发生了某些变化，本来是违反国家法律、中央政策的行为，被强化为为地方百姓造福的良善之举、正当之举，并且在某些空间内潜在的占据主流观念。
2. 国家法律是反对和禁止地方保护主义行为的，但法院等社会组织、社会团体往往以公开或隐蔽的形式予以支持。
法院等社会团体、社会组织的支持是与利益因素有关的，在目前的体制下，地方执法机构、司法机构的人、财、物均由地方供给，人员的升迁调转由地方决定，经费福利由地方拔付，设施、办公条件由地方改善，法院等执法机构、司法机构对地方有很大的依赖性，团体利益与地方利益基本上连为一体.同时，法院等执法机构司法机构缺乏与地方其他团体、组织相抗衡的力量，缺乏独立、公正执法司法的基础。
我国目前在使用、考核地方政府工作人员方面偏面强调数量指标、短期效益，强调立杆见影的政绩，而不注重质量指标、长远效益，这种不科学的标准使得地方政府的工作人员盲目追求产值增长、竭力追求生产规模的扩大、审判审件时偏向本地当事人。
3. 地方保护主义与我国社会的人际关系、社区环境也有一定关系，中国传统社会是一个有着重土轻迁心理的社会，社会的流动性较小，因而人际关系较为紧密，因而在涉及本地与外地的纠纷、冲突的处理时自然带有感情色彩和倾向性，波斯纳曾指出:“诉讼所涉及到人们与法官通常有不同的社会距离，与法官关系越近就会得到越多同情的回应，而与实际的过错无关”。
三、地方保护主义与制度短缺
美国经济学家诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，……最早提出“短缺”这一概念的匈牙利经济学家科尔奈并没有对比给出明确的界定，它只是“一组大量现象的概称”，如消费品短缺、材料短缺、劳动力短缺等。
因此短缺是社会实际供给不足而造成的一种现象。
2. 1978年改革开放以来，中国处于由传统社会向现代社会的社会转型期，进入了体制和模式的选择时期，市场经济的发展、民主法治社会的建设，需要建立与之相适应的法律和制度，但这显然不是短时间内所能做到的。
尽管我国这十几年来十分重视法律制定工作和制度建设，制定和修改了《宪法》、《刑法》、《刑事诉论法》、《民法通则》、《民事诉论法》、《行政诉讼法》、《审计法》、《劳动法》、《法官法》、《检察官法》、《律师法》等法律法规，但所提供的法律、制度的数量低于社会正常的制度需求量，于是就形成了制度短缺，社会生活的许多领域没有国家的法律规范进行调整。
在社会生活中，国家法律等正式规则与非正式规则都在发挥作用，正式规则只是整个制度、规则的一部而不是全部，社会生活的很大空间，社会关系的许多领域仍要由非正式规则来调整，非正式规则是正式规则的不可或缺的和有益的补充，在国家法律缺乏的情况下，地方保护主义作为一种非正式规则是个人、团体、地方与其环境达成协议的一种节约费用的工具，它有助于避免行为的不确定性，降低变易费用。
法律制定的质量不高，供给的制度在质量上存在问题，因而地方政府可以根据自己的需要“灵活地解释中央的指示，因此，中央的决策不是整个决策过程的定论”。
改革从本质上是一种违反现行制度和秩序的行为，我国的改革首先是从农材由农民自发进行而后由中央自上而下进行的，改革主要是中央通过行政决策推进，缺乏强有力和明确的法律依据，因此合理不合法的矛盾一直存在，地方从发展的角度出发往往是追求实质合理而违反不合时宜的法律。
在这种背景下，地方保护主义这种非正式规则就代替法律而调整某些社会关系，因而原告是外地企业，并明显有胜诉可能的案件，法院就故意拖延审理，并千方面计迫使外地当事人接受不公正的“调解”，无法向上级法院上诉吃“哑巴亏”的情况的发生也就很自然;于是一些检察机关以本地当事人在经济纠纷中使本地蒙受重大损失、构成玩忽职守罪为由抢先立案，名为追究有关人员的刑事责任，实为抢先追缴“赃款”的现象的出现也就不足为怪。
从这一角度认识，地方保护主义是中国法治之路的伴生现象，有其必然性和一定合理性。
4. 在社会生活中，还有一种制度短缺情况是由于制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力意愿不足而引起的。
由于没有正式的、公开的、法定的与中央平等协商、讨价还价的途径和梁道，地方无法在法律制定中发挥影响，便采用隐蔽手法在法的执行和适用中寻找机会，采取变通手段，非正式甚至是违反国家法律来维护自身利益，从社会利益、国家利益的维护者变成为地方利益的维护者，于是对制售伪劣产品、走私贩私等能给地方带来一时利益的行为，地方就明惩暗保;于是，地方怂勇法院袒护当地企业的经济违约行为;于是，一些当事人单位和有关人员从党政领导机关到执法机关，从基层到上级直至中央机关，托关系，找门路，四处活动，寻求保护。
在中国的改革实践中，似乎存在这样一个规律:哪个地方不执行国家法律、中央政策，那个地方就得利;谁胆子大早不执行，就早得利;因此“期望这个阶段各地在执法上有明显改观是不现实的” .
在这一分配系统中，相当部分的个人利益、团体利益、地方利益的获得不是依据国家法律的明确规定，而是根据为地方、团体所作的贡献的大小分配利益。
地方保护主义的存在，促使地方政府及其工作人员、地方执法机构司法机构及其工作人员通过各种努力、尽心尽力主要为地方服务，并从这种服务中得到相应的酬劳。
地方保护主义作为一种非
四、地方保护主义与制度创新
从制度上根除地方保护主义产生和存在的温床，是解决地方保护主义的治本之术。
制度创新是要建立现代民主政治制度、现代市场经济制度，公开的、合理的调整中央与地方的利益关系，法制化的、客观的分配的中央与地方的权力资源，通过渐进的制度变革解决产生地方保护主义的制度根源和制度缺陷，逐步消弱其社会基础，控制和消除腐败产生的根源，维护中央权威，尊重地方利益，从而促进经济发展，实现司法公正，推动社会进步。
2. 解决地方保护主义问题，最关键的是要推进经济体制改革的力度，真正建立市场经济体制，因此，通过改革形成合理的价格机制，建立合理的价格体系;开放利率，向市场利率并轨;降低关税税率，取消非关税贸易壁垒和外贸专营;严格限制垄断，保证各类企业和各地方自由竞争、公平竞争，形成统一市场，由市场进行资源配置，通过市场进行经济利益分配，控制和消除权力“寻租”的基础。
在市场经济体制下，地方政府的职能主要是提供公共服务，不再成为直接组织国民经济的实体，不再拥有直接的经济利益;彻底实现政企分开。
3. 解决地方保护主义问题，还必须进行政治体制改革，建构合理的中央与地方关系。
中国古代社会，基本上实行高度的时中央集权制度。
建国后，与计划经济体制相适应，我国实行高度的中央集权制，“地方政府只是中央为便利行动而分设的派出机关，地方不能有自已的决定，各事必须听命于中央”，地方利益在“国家利益为重”的名义下被漠视。
改革开放后，我国由中央高度集权向中央集权与地方分权相结合的政治体制过渡。
利益、权力与市场结合而生出地方保护主义。
地方保护主义就是在这样的背景下发展的。
关于中央与地方关系的理性构架，有学者提出实行中央集权-地方分权的混合体制，也有学者提实行地方自治，也有学者提出制定《中央与地方关系法》，实行法律分权制.这些观点虽具体提法有所不同，但基本点都是中央集权为主辅以一定的地方分权，这些见解有其一定价值，但都是在原有的体制内作些修改、补充和完善，没有作实质性的变革，正如凯尔森所指出的，“在地方自治的情况下，分权原则上只限于行政”，“自治省通常并没有司法机关。
我认为，采用联邦制国家结构形式能从制度上根本解决地方保护主义问题，联邦制的特点在于它除了在中央建有统一的政权机关以外，各成员国也建有自己独立的政权机关，并且在很大的程度和范围上自主地管理本成员国的事务，两者的权限明确地规定在宪法中。
从历史看，中国基本上是一个单一制因家，一般认为是由以下因素决定的:封闭的地理环境，自给自足的自然经济，宗法思想和制度，政治大一统观念和专制政体，民族的融合和中华民族的认同等.近代革命的结果也是选择了单一制国家结构形。
今天，市场经济体制的建立和逐步完善，民主政治体制的建设，香港的回归和澳门的即将回归，为我国实行联邦制国家，彻底顺中央与地方关系创造了条件、奠定了良好的基础。
中国实行联邦制应是中央集权的联邦制，把地方的权限在宪法上以列举形式明确确定下来，部分权力由中央和地方共同拥有，把其余的权力交给联邦中央政府行使。
中国实行联邦制的最大障碍在于观念因素，我们不应僵化、机械地认识国家结构问题，应该从社会实际出发，面向未来的进行制度创新。
4. 进行执法司法体制改革也是为解决地方保护主义问题而进行的制度创新的重要方面。
中国共产党是我国的执政党，应该在总结以往经验和教训的基础上改善执政方式，通过把自己的路线、方针、政策变成国家意志的力法来实现对国家事务的领导。
改革现行司法体制，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制、法官制度、诉讼制度、监督制约机构等方面进行力度较大的创新和完善，实行法院体制独立制、法院财政单立制等，从制度上确立司法机关的客观、中立地位，保证司法机关依法独立行使职权，消除地方保护主义的基础，防止司法腐败。
改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官终身制等，保障法官依据法律独立审判，不受任何干涉;使法官超出党派之外，处于超然的地位，客观、公正的审判案件。
改革和完善行政执法制度。
中共中央总书记江泽民在中共十四届六中全会的讲话。
《中国大百科全书·哲学I》，中国大百科全书出版社，1987年10月，第483页。
《马克思、恩格斯全集》第1卷，第82页。
《马克思、恩格斯选集》第2卷，第537页。
《列宁选集》第4卷，第572页。
这是就一般情况而言的，并不否认有些地方及工作人员拒绝、抵制地方保护主义，也不排斥有些地方及工作人员被动、消极的进行地方保护。
王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年第11页。
参见马传景:《论“地方保护主义”》，载《求是》1996年第16期。
本文所指的政府是广义的，不仅仅指行政机构。
由于我国的司法机构不是垂直设置的，它们的经费，人员的工资福利是依赖于地方的，因此将地方司法机构及其工作人员划入地方政府及其工作人员之列是合适的。
根据1993年12月的《国务院关于实行分税制财管理体制的决定》中规定，公安局、检察院、法院的支出由地方财政承担。
1993年湖北监利县100多位农民被湖南省益阳县某公司骗去人民币62万余元，农民们告到益阳法院，法院不管，要他们自己去讨，农民们找到公安局，公安局的警察回答说:“这是市政府办的公司，我们吃的是市政府的饭，怎能搞你们的案子呢” 参见鲁品越编译:《社会组织学》，中国人民大学出版社，1989年第307-308页。
波斯乃:《法理学问题》，中国政法大学出版社，1994年，第159页。
费孝通:《乡土中国》，生活、读书、新知三联书店，1985年6月，第27-28页。
舒尔茨:《制度与人的经济价值的不断提高》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，199年第253页。
亚诺什·科尔奈:《短缺经济学》上卷，经济科学出版社，1986年第11页。
唐兴霖:“《制度资源。
凯尔森:《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社，1996年1月，第342-343页。
下例可作一证:北方某地一法院在审理某案件时，法院向作为审判对象的单位请示，当有人提出疑问时，法院的承办人员理直气壮地说:“我们的经济来源全靠该单位，办案岂能不与该单位商量” 阿尔蒙德·小鲍威尔主编:《当代比较政治学》，商务印书馆，1993年10月，第618页。
阿尔蒙德·小鲍威尔:《当代比较政治学》，第612页。
阿尔蒙德·小鲍威尔:《当代比较政治学》，第616页。
沈国明:《执法中的地方保护主义探因》，载《法学》1995年第7期。
中共中央法委员会在1997年对清除司法执法中的地方保护主义提出了八项对策:从政治思想教育入手，切实提高各级党政领导和执法司法人员的思想认识，从政治上、思想上、行动上始终与党中央保持一致，维护中央权威;从党委、政府和党政主要领导做起，带头维护法律的权威;把执法司法中的地方保护主义作为执法司法机关反腐倡廉的突出问题，重点加以解决;严肃执法司法纪律，加大惩处力度;认真解决跨地区争议案件，及时纠正地方保护主义问题，切实解决拒不执行法院判决载定和折人讨债问题;金融和行政执法部门要认真履行法定义务;今年将集中一段时间在全国开展一次专项治理活动，参见郑研:《清除地方和部保护主义的八项对策》，载《半月谈》1997年第2期。
中共中央政法委员会书记、最高人民法院院长任建新认为1997年的专项治理地方保护主义的工作“发展很不平衡，有些地方迟迟不动，有的地方走了过场。” 参见胡鞍钢、康晓光:《以制度创新根除腐败》，中国人民大学复印报刊资料《体制改革》1994年第5期。
左潞生:《比较宪法》，正中书局，1985年4月，第24页。
杨小云:《对我国改革开放新形势下中央与地方关系的几点思考》，载《湖南师范大学社会科学学报》1996年第3期。
吴卫生、李广平:《论地方自治是中国地方政府体制改革的必由之路》，载《上海理论内刊》1994年第2期。
刘小兵:《中央与地方关的法律思考》，载《中国法学》1995年第2期。
凯尔森:《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社，1996年1月，第34页。
张庆福主编:《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社，1994年3月，第337页。
参见冯天瑜等:《中华文化史》(上)，上海人民出版社，1990年8月，第20-261页;张庆福主编:《宪法学基本理论》，第338-355页。
黄子毅:“《中央地方权力配置与地方立法》，载《中国法学》1994年第4期。
关于我国法院的现状，贺卫方的分析有一定深度，参见《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》1997年第6期;《通过司法实现社会正义》，载《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年4月，第209-184页。