张大维 解惠强 | 国家治理现代化视角下的脱贫攻坚经验与乡村振兴趋向
文章来源：《中国农村研究》；作者：张大维 解惠强党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大决定，党的十九届五中全会再次强调要在新发展格局的构建中实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，为从国家治理现代化视角分析脱贫攻坚经验提供了理论依据提出了时代要求。通过治理、现代化以及二者结合的理论梳理，厘清了国家治理现代化的源流意涵和衡量指标。国家治理现代化是国家治理体系和治理能力及其衍生谱系的现代化，是治理的制度设计体系化和执行能力趋优化，以及治理的制度优势转化为治理效能的持续发展过程，内含公平和发展、制度设计和执行能力两组指标。就三农工作而言，公平，就需要消除绝对贫困，实行脱贫攻坚；发展，就需要实现共同富裕，实施乡村振兴。基于面上数据和点上调查的结果显示，公平导向下的脱贫攻坚成效显著，从国家治理现代化的视角看，主要得益于制度绩效，即尊重多元主体优势的制度设计和强化党的领导的执行能力建设。前者主要体现为"专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫"大扶贫格局的优势治理制度设计；后者主要体现为党委领导下脱贫攻坚责任落实体系的推行强力。脱贫攻坚与乡村振兴具有分阶性、继替性和升级性的关系，对比各自的优势发现，国家治理现代化指引下的脱贫攻坚亟须趋向乡村振兴，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，这就需要二者在体制机制上优势互补，实现制度设计和执行能力的优势治理。国家治理现代化；脱贫攻坚；乡村振兴；治理体系和治理能力；优势治理2021年我国开始进入了后脱贫攻坚时代，更加注重解决相对贫困问题。中华人民共和国成立70余年来，已使8亿多人摆脱了贫困，占世界脱贫人口的70%以上。尤其是党的十八大以来，我国农村贫困人口从将近1亿人到全部脱贫，贫困发生率从10%以上下降到接近于零，脱贫攻坚取得了巨大成就。但如何来看待脱贫攻坚的经验，为什么能取得这样的成效，下一步会朝什么方向发展等，是值得思考的问题。尽管围绕此产生了大量研究成果，但还少有学者将其放在国家治理体系和治理能力现代化的视角下进行分析。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大决定，党的十九届五中全会再次强调要在新发展格局的构建中实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，并要求脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进，其为研究这一问题提出了时代要求。那么，国家治理现代化的源流内涵和衡量指标是什么，如何从国家治理现代化视角来分析脱贫攻坚的成效经验和发展趋向，就成为本文的问题意识。党的十八大以来，尤其是2015年党中央国务院决定打赢脱贫攻坚战以来，关于脱贫攻坚的研究不断增多，但相对扶贫开发的研究还是显得偏少，主要集中在以下方面。第一，脱贫攻坚的现实问题和发展路径研究。一方面，梳理了脱贫攻坚存在的困境问题。主要有：一是从扶贫整体过程看，扶贫流程精准度、扶贫队伍能力、贫困群体内生动力、扶贫信息化程度、帮扶主体建设等方面都有待提升；二是从产业扶贫难题看，存在着扶贫的社会道德逻辑与产业发展市场化逻辑的矛盾；三是从移民脱贫能力看，面临着移民自身生存能力不足、城乡二元体制制约、社会组织扶贫参与不够等困难；四是从社会治理短板看，当下部分未脱贫地区存在社会秩序紊乱、社会培育缺乏长远动力和社会整体布局有待优化等发展问题；五是从基层扶贫主体的权责利不对等看，基层扶贫组织或个人承担了过多、过重的责任，由此引发了扶贫责任主体错位、责任内容过泛、责任担当过度的扭曲状态。另一方面，提出了解决脱贫困境的对策路径。主要有：一是发展集体合作经营；二是优化产业扶贫，注重提升贫弱农户的产业参与和承接产业扶贫资源的基本能力；三是基于城镇化实现城乡联动脱贫；四是社会扶贫的主体挖掘与路径创新，如多方位的教育扶贫可提供长久支撑；五是注重社会保障的政策与制度衔接；六是有效推动生态绿色减贫；七是“易地搬迁”扶贫以阻断贫困根源和高起点解决贫困问题。第二，脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接研究。一是脱贫攻坚与乡村振兴二者关系的探讨。既有探索精准扶贫微观政策与乡村振兴顶层设计之间的关系，也有阐释推进脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接需遵循的多重原则。二是脱贫攻坚与乡村振兴协同发展的分析。认为需要坚持系统思维来协同推进脱贫攻坚与乡村振兴，提出二者是基础和延伸的关系并强调其协同发展对农村现代化建设具有重要意义。三是脱贫攻坚与乡村振兴衔接路径的研究。认为既要借鉴脱贫攻坚体制机制促进乡村振兴并在脱贫攻坚过程中融入乡村振兴思想，也要从统筹体制机制、鼓励多元产业发展、培育参与主体意识等三条路径来促进二者有机衔接。政策衔接过程中既要抓好梯度跟进和优化升级，也要注重产业发展、生态宜居、体制机制、基层治理、医疗保障、教育保障等六个具体衔接方向。既要明确目标导向、重点领域与关键举措，又要厘清知识逻辑和现实路径。第三，脱贫攻坚与国家治理能力的关系研究。一方面，聚焦脱贫攻坚对国家治理能力的作用。一是从宏观层面总结了脱贫攻坚在提升国家治理能力上的重要性。二是认为脱贫攻坚可以推动国家治理能力向精细化治理模式转型。三是认为要进一步提高国家对社会的规管能力和教育能力以提高脱贫攻坚中的国家治理能力。四是提出在脱贫攻坚中要完善责任追究制度、强化政治社会化机制、重塑乡村治理规则等以提升国家治理能力。五是提出中国贫困治理丰富了“发展型国家”的内涵，为后发展国家走出“中等收入陷阱”提供了经验。另一方面，关注国家治理能力对脱贫攻坚的作用。主要是从国家治理能力建设的角度提出了推进贫困治理能力现代化的建议。综观已有研究可以发现：第一，较少厘清脱贫攻坚中国家治理现代化的理论意涵；第二，缺乏明晰的国家治理现代化衡量指标并以此来分析脱贫攻坚；第三，在国家治理现代化视角下用实证调查方法来研究脱贫攻坚成效显得不足；第四，少见在国家治理现代化的框架下分析脱贫攻坚的发展趋势以及接续的乡村振兴衔接问题。这为本研究提供了拓展空间，本文即是要从治理和现代化的本意出发，阐释国家治理现代化的理论源流和衡量指标，并从国家治理现代化的视角来总结脱贫攻坚的成效经验，以及乡村振兴与之衔接的发展趋势问题。国家治理现代化，是作为主体的国家在治理和现代化这两个彼此关联的概念基础上组合而成，国家治理现代化理论自然也与治理理论和现代化理论不可分割。国家治理现代化的核心是治理。治理概念虽古已有之，但只是到了20世纪50年代以来其意涵才更趋向于国家管制、教育管理、城市管理、政府管理和地区治理等。1989年世界银行使用“治理危机”一词以后，治理概念开始风靡全球。治理有多种定义，治理谱系和治理类型也就相应很繁杂。在中国，除了知贤较早推介了Governance概念外，徐勇等人对其进行了专门阐释。而俞可平则较为全面地引介了治理概念及其研究成果，包括多位国际学者关于治理概念、治理能力、治理变迁、治理关系等的治理理论。其中代表性的有，法国的阿尔坎塔拉、英国的斯托克对治理概念进行的讨论；英国的梅因茨、美国的库伊曼对治理能力进行的分析；英国的杰索普对治理兴起、英国的罗茨对新的治理、法国的戈丹对现代治理进行的阐释；法国的斯莫茨关于治理与国际关系，以及卡赞西吉尔关于治理与科学生产的关系进行的研究。尤其是斯托克、杰索普关于治理的论文在时隔二十年后又于近期被重译刊发，彼得斯还专门对斯托克的治理论点及其对当代政治学的影响进行了讨论。尽管治理的意涵丰富，类型多样，但全球治理委员会作出的治理定义被援引较多，其认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，具有过程、协调、共治和互动四个特质。从西方对于治理的定义可以看出，其强调多元主体共同参与来解决公共事务的过程，虽然打破了传统侧重单一主体对客体的统治、管制、管理，强调了国家、社会、市场的彼此互动，但也较少关注作为参与主体的各自本身的治理问题，尤其是作为制度设计和决策执行的国家主体的治理问题。这种讨论和理论拓展近来在中国得到了关注和重视，2013年，党的十八届三中全会首次提出国家治理概念，区别于前期已提出的政府治理、社会治理、市场治理等主体治理，进一步丰富了治理范畴。国家治理现代化的目标是现代化，现代化概念缘起于意大利的文艺复兴并经过18世纪后半期的工业革命得到发展，但现代化理论最早起源于19世纪中后期孔德、圣西门、迪尔凯姆、韦伯等对现代社会问题的研究。中国在20世纪30年代开始对现代化进行热门讨论，世界范围内对现代化的研究则是在20世纪50年代随着“二战”后民族独立和发展浪潮，以及政治发展和比较政治研究而兴起的，如阿普特所说，现代化意味着一种特殊的希望，需要建构一种现代化理论。现代化理论是发展的，20世纪50年代由美国率先提出的经典现代化理论，也称为第一次现代化理论，或发展理论，主要有六个分支，包括社会现代化理论、经济现代化理论、政治现代化理论、人的现代化理论、文化现代化理论、比较现代化理论。直到20世纪60年代，现代化理论才进入系统研究阶段。但热度很快消逝，70年代就进入批判和反思阶段，80年代进行了理论修正和自我变革。90年代中国学者何传启等提出了第二次现代化理论，并概括了其六个特点，强调生活质量是第一位的，认为从农业时代向工业时代的转变是第一次现代化，从工业时代向知识时代的转变是第二次现代化，其是对第一次现代化的扬弃，是一种广义的现代化，将持续到21世纪末。现代化的内涵也较丰富，马克思主义认为现代化包括两个方面：一是决定社会政治性质的内容；二是衡量物质技术程度的数量方面的内容。从动力的意义上讲，英格尔哈特将现代化归纳为三种观点，即经济发展决定论、文化发展决定论和综合决定论。罗荣渠将不同国家学者关于现代化含义总结为四种：一是指经济上落后国家通过技术革命在经济和技术上赶上世界先进水平的历史过程；二是指是经济落后国家实现工业化的过程；三是指自科学革命以来人类急剧变动过程的统称；四是指一种心理态度、价值观和生活方式的改变过程。从过程的维度来看，亨廷顿将现代化提炼为九个特征，即认为现代化是革命的、复杂的、系统的、全球的、长期的、有阶段的、趋同的、不可逆的、进步的过程。从人的现代化角度，英格尔斯归纳出了一个现代人所具有的乐于接受新的生活经验、思想观念、行为方式，接受社会的改革和变化等十二个特征。结合本文主题，如果从制度变迁的视角看，现代化总体上有两种主要阐释：一是从历史变迁视角，艾森斯塔德认为，现代化是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程。伊斯顿在《政治系统》中指出政治现代化是传统社会通过自我增殖走向现代社会的连续模式。查普夫等将现代化理解为社会变迁的一种类型，后也得到本迪克斯等的支持。二是从体制变革视角，布莱克认为，现代化包括有关人类发展的一系列解释，是从历史发展而来的各种体制适应社会变化的过程。与之类似，奥康内尔认为，现代化是传统社会或前技术社会逐渐消逝，转变为另一种具有机械技术和理性态度的高度差异社会的过程。阿尔蒙德认为发达的政治体制是现代社会的特征，现代政治体系与传统政治体系的差别在于专门化的沟通结构更加精细。亨廷顿认为政治现代化有三个重要内容，其制度化在维护政治秩序中发挥关键作用。沃德和拉斯托将现代政治概括为八个特点，其中很重要的是政治组织体制、政策法律制度、行政决策效率等表现出的优势。由此可以看出，从政治发展和制度建设的意义上讲，现代化是一个国家的制度体系不断优化以适应时代变迁，并发挥较好的制度绩效和治理优势的发展过程。那么，新的治理时代的到来，治理也被赋予了现代化的诉求。然而以往的现代化理论并没有明确提出治理现代化，也没有明确提出国家治理现代化的概念并论述其意涵，直到党的十八届三中全会在吸纳已有理论成果的基础上结合自身实际提出国家治理体系和治理能力现代化，并开始形成国家治理现代化理论。治理和现代化的结合，产生了治理现代化概念并赋予了其丰富内涵。就我国而言，2013年11月，党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化，并逐步深化了对其认识。习近平总书记阐释道，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，与之密切相关的，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。2014年2月，习近平总书记进一步指出：“我们讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲……”2017年10月党的十九大报告对其再次明确，2019年10月党的十九届四中全会则通过了重大决定对其进行专门部署，2020年10月党的十九届五中全会则在此基础上要求国家治理效能得到新提升。在这个过程中，社会治理体系和治理能力现代化、城市治理体系和治理能力现代化、乡村治理体系和治理能力现代化、贫困治理体系和治理能力现代化等衍生概念也逐渐产生，治理现代化的外延逐步丰富。总体来讲，国家治理现代化，是国家治理体系和治理能力及其衍生谱系的现代化，是治理的制度设计体系化和执行能力趋优化，以及治理的制度优势转化为治理效能的持续发展过程。基于国家治理现代化内涵和外延的丰富性，国家治理现代化也有多个指标。其中最重要的有两个维度，也构成了本文的分析视角和框架：一是公平和发展；二是治理体系和治理能力，具体表现为制度体系设计和制度执行能力，构成制度效能和治理效能（见表1）。一方面，公平和发展是原则和目标。瓦尔马通过对现代化研究文献的综述，提出了评判现代化的5个一般标准中，最重要之一就是平等。马克思主义认为，人类社会的理想目标是实现人的自由全面发展。而现代化理论的核心意涵就是发展。就国家治理现代化视角下的三农工作而言：公平，主要体现为需要消除绝对贫困，实行脱贫攻坚；发展，主要体现为需要实现共同富裕，实施乡村振兴。从广义上讲，脱贫攻坚和乡村振兴都是一种治理，脱贫攻坚是乡村贫困治理，乡村振兴是乡村整体治理。推进公平和作为治理的减贫脱贫是一个世界性议题，促进发展和作为治理的乡村振兴也是一个全球性经验。因此，就像阿玛蒂亚·森从自由视角看待发展一样，在国家治理现代化视角下看待脱贫攻坚，以及趋向与之衔接的乡村振兴，是厘清来路和认清进路的重要方式。另一方面，制度设计和执行能力是方法和途径，要实现公平导向的脱贫攻坚和发展导向的乡村振兴，就需要脱贫攻坚和乡村振兴制度设计的优化及其执行能力的转化。同时，在公平的基础上也要趋向发展，在精准脱贫的基础上也要趋向乡村振兴，以实现有效衔接，这是国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。表1国家治理现代化的衡量指标及其视角下脱贫攻坚的分析框架国家治理现代化是一个过程，国家治理体系和治理能力现代化过程中的改革创新首先是围绕公平来展开的。2013年11月，习近平总书记讲话指出，“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点”。在这种追求公平的国家治理现代化指标指引下，党的十八大以来精准扶贫和脱贫攻坚成为国家的重大战略选择，脱贫攻坚成效也很显著。从面上来看，2020年11月，“我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，全国832个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫”。脱贫攻坚过程中，农村贫困人口年均减少1000万以上；从实际收入来看，增长较快，近年来集中连片特困区农民人均可支配收入均高于全国农村增速。与此同时，贫困地区的基础设施、教育住房、医疗卫生等条件明显改善。精准扶贫和脱贫攻坚的成功经验，从国家治理现代化的视角看，主要是尊重主体优势的制度体系设计和强化党的领导的制度执行能力建设。习近平总书记强调，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行”。艾森斯塔德也指出，现代和现代化社会所面临的主要问题有两个，一是亟须产生一种在现代化过程中能不断容纳社会变迁的制度结构；二是能发现形成这一结构的能力。由此可见，在脱贫攻坚中，除了公平原则和趋向发展的目标外，制度设计和执行能力也成为分析治理现代化过程中脱贫攻坚治理绩效的重要维度。2013年11月，习近平总书记讲话指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化……使各方面制度更加科学、更加完善。”并进一步强调，有了好的国家治理体系才能提高治理能力。为了实现公平，我国实行了精准扶贫和脱贫攻坚战略。脱贫成效的取得很大程度上得益于优势治理的制度设计，即国家发挥多元治理主体优势的“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”大扶贫格局的制度设计（见表2）。表2大扶贫格局的优势治理制度设计专项扶贫的制度体系包括产业扶贫、易地扶贫搬迁、兜底保障、就业促进、安全饮水、危房改造、整村推进、以工代赈、扶贫试点、革命老区建设等制度设计。为实现公平，专项扶贫制度具有特定的优势，从2019年对湖北省和贵州省的实地调查来看，其具体的制度优势和成效经验显著。例如，在产业扶贫方面，湖北省创立“政府+市场主体+农户+银行+保险”的“五位一体”产业扶贫推进机制，惠及贫困人口317万人。贵州省从江县，结合资源环境条件，围绕短平快项目，精准选择食用菌、林下养鸡、百香果、蔬菜四大产业。贵州省榕江县，形成推广了“公司+合作社+农户”“支部+合作社+农业”等模式。一是聚焦优势品种，着力在规模发展上取得突破；二是紧盯市场需求，着力在市场发展上取得突破；三是对照产业要素，着力在要素保障上取得突破；四是围绕技术短板，着力在科技支撑上取得突破。贵州省三都县，探索发展了“公司+合作社+贫困户”“公司+基地+贫困户”、飞地经济、前店后基地经济、电商进农村等模式。形成了以“四种三养”为主、“七小”庭院经济为辅的产业发展思路。截至2019年8月，三都县累计带动35.12万人次，实现户均增收2850元。还如，在易地搬迁方面，贵州省从江县2016、2017年易地搬迁安置贫困对象2846户13929人，2018年度搬迁安置3693户16538人。同时配套“五大体系”建设：一是加强社区基层党建；二是完善基本公共服务；三是强化培训和就业服务；四是提升公共文化服务；五是完善社区治理。贵州省榕江县，共完成易地扶贫搬迁25272人，同步推进“五大体系”建设。贵州省三都县，建成移民安置点住房12318套，实现搬迁入住45410人，同时加快配套基础设施建设，以网格为单位，健全“五个体系”，确保贫困群众“搬得出、留得下、能发展”。又如，在就业促进方面，贵州省从江县，组建劳务合作社18个，其中县级合作联社1个，乡级合作社11个，村级合作社5个，国资入股组建1个。贵州省榕江县，全县72826名贫困劳动力中已就业68131人，初步实现有劳动力贫困家庭至少一人就业目标。2019年的前8个月，完成贫困劳动力全员培训4957人；开展有组织劳务输出就业944人；创建就业扶贫车间40家，吸纳贫困劳动力就业919人；开发公益性岗位564个。贵州省三都县，2019年前的几年中共投入资金1169.35万元，完成各类常规职业培训12511人，其中，建档立卡贫困劳动力培训4988人，培训后实现就业创业2992人。总体来看，政府专项扶贫兜起了贫困农民的基本保障。行业扶贫的制度体系包括教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、生态建设、科技扶贫等制度设计。为达到公平，行业扶贫制度具有特定的优势，以湖北省和贵州省为例，其推行的制度优势和成效经验凸显。例如，在教育扶贫方面，湖北省近三年共落实困难学生教育资助资金152.5亿元、资助学生2407万人次，义务教育阶段控辍保学效果明显。贵州省从江县，2019年继续压缩党政机关6%的行政经费用于支持教育扶贫。贵州省榕江县，持续加大教育精准扶贫经费保障，继续开设普通高中、职校“绿色通道”免费入学人数共3834人次；加大资金投入力度，实施改薄单体项目85个，全面促进义务教育均衡发展。贵州省三都县，持续抓好教育资助、控辍保学、易地扶贫搬迁配套学校建设三项重点工作。2016年以来，共资助高中以上建档立卡学生100116人次9238万元，实现应助尽助；全面落实“双线劝返”和“七长”责任制，把包保干部和2240名教师职责有效捆绑，全面开展控辍保学工作；争取得到上级专项资金、东西扶贫协作资金、定点帮扶资金等9880万元，推进15所易地扶贫搬迁配套学校建设。还如，在健康扶贫方面，贵州省从江县，全县建档立卡贫困人口参保率达100%；全面落实大病专项救治和贫困人口住院“先诊疗后付费”“一站式一单清”即时结报服务，2019年实现即时结报服务11527人次，累计救治大病517人次，补偿558万元。同时加强村卫生室建设，全县377个村配置468名村医。贵州省榕江县，2019年的前8个月，建档立卡贫困人口受益133081人次，共补偿5535万元；全县配置村级卫生室232个，配置村医261名，实现全覆盖，家庭医生签约率达100%。贵州省三都县，全面落实“先诊疗后结算”“一站式服务”，建立“三重医疗保障”机制。全县贫困人口参合率100%，全覆盖建设146个村级卫生室，配足合格医生，组建66个家庭医生对接贫困户签约服务。综上所述，行业分责扶贫补齐了贫困农民的特殊短板。社会扶贫的制度体系包括定点扶贫、东西扶贫协作、对口帮扶、军队武警部队、企业、社会组织、个人等制度设计。为促进公平，社会参与扶贫制度具有特定的优势，就2019年来讲，中央单位共向定点扶贫县直接投入帮扶资金67亿元，引进帮扶资金63亿元，帮助销售贫困地区农特产品154亿元；东部地区共投入财政援助资金229亿元，动员社会捐助款物65亿元，帮助销售贫困地区农特产品483亿元。就湖北省和贵州省的实践来讲，其设计制度优势和成效经验突出。例如，在定点帮扶方面，湖北省在2016—2018年间有17家中央单位定点帮扶全省25个国定贫困县，直接投入帮扶资金21.02亿元，引进帮扶资金34.68亿元。湖北省412家省直定点扶贫单位共投入帮扶资金14.11亿元，组织36个经济强市县结对帮扶37个贫困县，投入财政援助资金13.94亿元。在贵州省从江县，中国贸促会2018年累计投入扶贫资金545万元，引进帮扶资金273万元，2019年投入帮扶资金1252万元。澳门则在2018年与从江县签订了9项帮扶协议，总投资5069万元；2019年又新签订9项帮扶协议。又如，在东西扶贫协作方面，就湖北省恩施州，2017—2018年间杭州市向其投入财政援助资金3.14亿元。就贵州省从江县，杭州市萧山区2018年共向其帮扶项目25个3850万元，2019年又帮扶项目12个4200万元。还如，在对口帮助方面，湖北省襄阳市探索“五帮”机制，建立区域协作制度，291个市级驻村工作队每年帮扶资金不少于10万元，高新区、枣阳市、襄州区对口帮扶33个贫困乡镇，每年帮扶资金不少于100万元。就贵州省从江县，贵州省交通厅充分发挥自身优势，共向从江县极贫的加勉乡派驻工作队70人，投入资金9亿多元着力改善交通等基础设施建设，构建了乡境内20个行政村80余个村民小组最便捷的交通路网，在全省率先实现30户以上农村公路“组组通”。贵州省农行大力实施金融扶贫，累计向从江县投放各类扶贫贷款10.29亿元，涉及建档立卡贫困户1.7万人，投入帮扶资金362万元。由此可见，社会参与扶贫缩小了贫困农民的地域差距。2014年2月，习近平总书记讲话指出，“不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。”2019年10月，党的十九届四中全会强调，要把我国制度优势更好转化为国家治理效能，只有提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。2020年10月，党的十九届五中全会则进一步强调了提升国家治理效能。脱贫攻坚制度设计的优势得以转化，公平目标能够实现，还得益于脱贫攻坚中制度执行能力的加强，这又取决于党的领导的加强。具体来讲，就是党委领导的脱贫攻坚责任落实体系的建立和强力推行，其包括组织领导体系、县乡村责任落实、行业部门责任落实、驻村结对帮扶责任落实4个部分。就面上来看，全国建立和实施了比较完善的党委和政府扶贫开发工作成效考核制度，截至2019年8月，全国共选派县级以上干部300多万人参加驻村帮扶，在岗第一书记20.6万人、驻村干部70万人，乡镇扶贫干部197.4万人，村干部数百万人，加强了贫困治理执行力。全国形成了中央统筹、省负总责、市县抓落实的脱贫攻坚管理体制和工作机制。在中央统筹方面，习近平总书记亲自抓脱贫攻坚，2012年党的十八大以来，分别在延安、贵阳、银川、太原、成都、重庆6次主持召开脱贫攻坚跨省区座谈会。另外，中央出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》等多个文件增强脱贫攻坚制度执行力。以湖北省为例，在省负总责、市县抓落实方面，具有细致的责任落实体系和很强的执行能力，以转化大扶贫格局的制度优势为实际的制度效能（见表3）。表3湖北省党委领导扶贫的执行能力续表还如，贵州省除了执行常规的脱贫攻坚工作机制外，还实行了战区指挥长、选派乡镇第一书记等增强执行力的做法（见表4）。表4贵州省党委领导扶贫的执行能力续表另外，在脱贫工作监督考核方面，还加大了中央巡视整改力度和各级绩效考核力度。全国通过建立脱贫攻坚巡视制度和考核制度，2019年全年考核指出地方1094个问题、中央单位定点扶贫439个问题，督查巡查指出155个问题，地方自查发现5778个问题，推动进行了全面整改。以贵州省为例，市（州）级还将极贫乡镇（共20个）和深度贫困村（共2760个）纳入绩效考核范围，县级将深度贫困村纳入绩效考核范围，增强了制度绩效和治理效能。国家治理现代化视角下看待脱贫攻坚，一方面，可以看到脱贫攻坚制度设计优势和执行能力转化带来的制度绩效，这是宝贵的经验；另一方面，也可以发现脱贫攻坚接续的未来路径和发展趋向，这是前进的方向。习近平总书记强调，发展是解决我国一切问题的基础和关键。新时代我国社会主要矛盾发生了转变，发展不平衡不充分问题凸显。2017年12月，习近平总书记讲话指出，“从世界各国现代化历史看，有的国家……农业发展跟不上，农村发展跟不上……这里面更深层次的问题是领导体制和国家治理体制问题”。在脱贫攻坚基本目标实现之时，需要有接续的制度设计。2020年10月，党的十九届五中全会要求全面实施乡村振兴战略，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。脱贫攻坚和乡村振兴分别作为一种治理，是彼此关联和共生发展的。脱贫攻坚是基础，重点解决公平问题，以消除绝对贫困为目标；乡村振兴是升级，重点解决发展问题，缓解发展过程中相对贫困问题。乡村振兴以农业农村优先发展为方针，到建国一百年，实现乡村全面振兴和社会主义现代化。总体来看，脱贫攻坚与乡村振兴之间具有一些基本的关系和特点。一是分阶性，二者是农村农业发展过程中的不同阶段的战略需求和治理需求，在不同阶段各具有治理优势。二是继替性，二者是农村农业发展过程中继替展开的战略设计和治理设计，在接续过程中可以优势移植。三是升级性，二者是农村农业发展中不同时期的治理要求和目标规定，乡村振兴的要求更高，是对脱贫攻坚基础目标的提升和加强。国家治理现代化视角下认识发展趋向，需要回到其两组指标，公平是其基本原则，脱贫攻坚力保公平；发展是其目标归宿，乡村振兴追求发展。因此，脱贫攻坚必然趋向乡村振兴，乡村振兴需要衔接脱贫攻坚，二者衔接重在有机和有效，当前并不是彼此替代和简单叠加。脱贫攻坚与乡村振兴的制度设计和执行能力各有优势，二者有机和有效衔接以实现发展，就需要彼此借鉴，发挥各自的优势（见表5）。表5脱贫攻坚与乡村振兴的优势对比及衔接趋向一方面，脱贫攻坚、乡村振兴两大战略的衔接本身就要各自发挥各自的治理优势。脱贫攻坚已经积累的在实施大扶贫格局，以及党政主导、组织保障、体制机制、战略规划等方面的制度优势可以充分吸纳进乡村振兴中，乡村振兴在实施人才支撑、产业发展、生态环境、乡风面貌、治理绩效和生活水平等方面的制度优势也要积极与脱贫攻坚对接；另一方面，巩固拓展脱贫攻坚和全面实施乡村振兴，也需要分别发挥各自参与要素的治理优势。从要素意义上讲，脱贫攻坚与乡村振兴的治理过程主要是党委、政府、市场、社会、农民等要素发挥各自最大优势的合作协同过程，是各主体有机结合的优势治理过程。2021年开始，只有巩固拓展脱贫攻坚和全面实施乡村振兴协调推进，彼此借鉴各自制度体系建设和执行能力转换的优势，才能实现国家治理现代化目标。具体来讲，特别要注重以下方面的衔接：第一，组织保障优势的移植与结合。发挥脱贫攻坚中的组织保障优势，移植和衔接到乡村振兴中。如二者领导小组的整合；成立乡村振兴办；建立乡村振兴工作队等。第二，体制机制优势的接续与整合。发挥脱贫攻坚中的体制机制优势，接续和嵌入乡村振兴中。将脱贫攻坚中的有效制度与乡村振兴打包配套使用，推广脱贫攻坚中的绩效考评机制、巡查督办机制、工作台账机制等，建立乡村振兴战略与脱贫攻坚决策议事机制、统筹协调机制、项目推进机制等。第三，人员队伍优势的继替与利用。发挥脱贫攻坚中的人才优势，充实到乡村振兴中。在巩固拓展脱贫攻坚中，帮扶干部对村情户情比较熟悉，干群关系密切。在全面实施乡村振兴中要充分利用好脱贫攻坚队伍，特别是脱贫攻坚战区长、指挥长、网格长、驻村第一书记和扶贫工作队，通过能力培训使他们从脱贫攻坚干部逐步转化为乡村振兴骨干。第四，战略规划优势的升级与融合。发挥乡村振兴的五个聚焦优势，巩固和升级脱贫攻坚成果。在编制和推动实施乡村振兴战略规划中，坚持乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚和解决相对贫困综合考量，将巩固拓展脱贫攻坚需要优化提升的项目一并整合编入乡村振兴规划，实现二者同频共振，做到乡村振兴与巩固拓展脱贫攻坚衔接一体，公平与发展贯穿解决，实现乡村治理现代化。