交通事件现场应急人员防护安全法规研究
导语：交通警察作为路面应急处突的中坚力量，承担着交通事故处理、故障车辆拖曳、路面散落物清理等重要任务，处置过程中自身的生命安全至关重要。近年来广大民警的安全防护意识和技能都有不同程度提高，但执法环境繁杂多变，执勤执法风险仍需重视。本文尝试对域外为保障应急人员的安全而制定的“变更车道或减速行驶”（MOSD）法规的立法背景、具体适用以及法律效果进行基础性研究，以期对提高交警等路面应急人员相关防护提供借鉴参考。
为保障现场事件处置过程中应急人员的生命安全，美国各州制定并实施了Move Over/Slow Down（简称MOSD）法规，中文译为“变更车道或减速行驶”，要求过往车辆在途经开启警示灯的警车、救护车、消防车、施救车等应急车辆所在区域时，应当减速行驶或变更至距离处置现场较远的行车道。该项法规最早由美国南卡罗来纳州于1996年制定，2002至2012年间美国50个州均颁布了类似的法律法规，该项法规的实施对保护在道路上作业的应急人员发挥了至关重要的作用（图1）。本文在分析MOSD的立法背景、法规适用、普及应用以及法律实施效果的基础上，总结提出了对我们的启示，以期为我国相关法律法规的完善提供参考借鉴。
图1：车辆变更车道或减速行驶的MOSD法规示意图（图片来源：GAO网站）
一、MOSD的立法背景
MOSD立法最早由医护人员詹姆斯·加西亚（James Garcia）提出并推动（图2、图3）。1994 年 1 月 28 日，医护人员詹姆斯·加西亚正在美国南卡罗来纳州一条双车道的道路路肩上救治事故伤员时，被一辆冲入事故现场的时速达45英里的车辆碰撞，左臂和左腿落下终身残疾。在后期的事故责任认定中，詹姆斯·加西亚被判定有部分过错行为，尽管其不断提出申诉要求纠正事故调查报告中对其不利的结论，但一直未果，警方负责人更是直截了当地告诉他这是法律的规定。随后的两年时间，詹姆斯·加西亚不断奔走游说相关部门特别是州议员，期望通过立法来加强对事故现场医疗人员的保护。
1996年，南卡罗来纳州率先通过了美国第一部MOSD法律，要求所有车辆接近交通事故现场（以闪光灯和急救人员为标志）时减速或变更至较远车道，初犯者将被处以300至500美元的罚款且驾驶执照记4分的处罚；10年内第2次违反该法规将被处以最高2000美元罚款或两年监禁；造成警察、消防员或医护人员重伤或死亡的，驾驶人将面临重罪指控，可处以2000美元罚款或最高10年监禁。此后，执法、医疗、消防、救援等机构的代表也纷纷加入到声援詹姆斯·加西亚的队伍中，旨在推动立法者全面深入地了解事故现场应急人员面临的危险。
图2 ：詹姆斯·加西亚个人介绍（图片来源：LinkedIn网站）
图3：詹姆斯·加西亚进行MOSD普法宣传（图片来源：EndDD网站）
在推动MOSD立法和普及的早期，由于缺乏较为详实的应急人员被碰撞的事故资料，尤其是无法提供确切的伤亡数据和更为直观的事故现场视频，以至于相关机构及立法者都未能充分意识到MOSD法规的重要性和必要性。随着数据存储技术的蓬勃发展，视频监控数字化、网络化、智能化逐渐成熟，视频监控和车辆行车记录仪记录了多起二次事故造成警察、消防员或医护人员严重损害，才引起公众对此类问题的高度关注。
2002年，几起救援人员遭遇二次事故不幸牺牲的事件促使美国交通部（DOT）和联邦公路管理局（FHWA）开始介入并将“Move Over”标志纳入美国交通工程设施手册（MUTCD）。2005年9月，美国国会通过了SAFETEA-LU法案，根据该法案第2014章“应急人员路肩车辆安全”的规定，国家公路交通安全管理局 (NHTSA)与执法者、检察官和紧急医疗服务急救者合作，开发了一系列培训材料和模型政策。2007年，美国国家安全委员会（NSC）、国家警长协会（IACP）和全国警察组织协会（NSA）联合开展名为“Move Over, America”的大型宣传活动，这是美国第一次在全国范围内进行的官方活动，目的是向民众普及MOSD法律以及该法律是如何保护冒着生命危险保护公众的应急人员。
二、MOSD法规的制定情况
在美国的制定情况
截至目前，美国所有的州都出台了MOSD法规，许多州制作了通俗易懂的宣传图册和教学视频，少数州甚至还发布了除英语以外的其他语种版本，用于更为广泛地宣传MOSD法规。各州法律规定在原则上是共通的，包含以下内容：
①驾驶人作出减速或变更的前提是前方有正在作业的应急车辆或工作人员；
②当具备安全远离救援车辆所在车道条件时，驾驶人有责任变更车道；
③驾驶人有责任减速和控制车辆以避免发生碰撞；
④国家和政府层面有义务对该项内容进行宣传教育，并将该法规加入驾驶员的培训课程。
具体到法规的适用，特别是减速幅度和处罚标准，各州则存在不小的差异：
➤科罗拉多州规定在天气、道路和交通条件允许的情况下，遇有应急车辆时，需将车速减至安全速度，当最高限速为40mph或更高时，应减至比最高限速低至少20mph的速度，例如最高限速为80mph、75mph、65mph时，应分别减至60mph、55mph、40mph，最高限速为40mph时需减至25mph（图4）；
➤佛罗里达州的规定更加精细化，要求在双车道最高限速20mph的路段，除非现场有执法人员指挥，否则驾驶人必须减速至5mph；
➤得克萨斯州针对机动车驾驶人不遵守该项法律所造成的不同后果，制定了不同的处罚细则，如驾驶人不遵守该法律可能会被处以200美元的罚款，造成财产损失的，罚款增加至500美元，造成人身伤害的，则将驾驶人的违法行为上升至B级轻罪，并加处罚款2000美元；
➤爱荷华州对于违反该规定造成财产损失、人员受伤或者死亡的情形，分别给予暂扣驾驶执照90天、180天和1年的处罚；
➤佐治亚州的虽然没有明确规定减速标准，但是明确了在接近应急车辆时，若不具备变更车道的条件，应将机动车的速度降低到适合现有道路交通状况的速度，该速度应低于道路公布的最高速度，并应当准备随时停车。
图4：科罗拉多州MOSD法规图示（图片来源：McDivitt Law Firm）
MOSD在其他国家的制定情况
继美国之后，其他部分国家也相继出台相关法律法规或对现有规范性文件进行修订，要求驾驶人在经过应急车辆或在高速公路上遇到“警示灯闪烁”的施救车辆时应减速或避让，最大程度保证应急人员的安全。
加拿大的阿尔伯塔（Alberta）于2005年对该省的交通安全法进行了修订，扩大了MOSD的适用范围，规定通过应急车辆旁时最高限速为60km/h，超过该速度将被处以双倍罚款。澳大利亚的新南威尔士州(NSW)在2018年9月1日制定了类似MOSD的试行规定，简称“Sarah's Rule”，该规定的推动缘于2012年发生的一起交通事故，当时23岁的女学生莎拉·弗雷泽 (Sarah Frazer)前往学校途中车辆抛锚，其驶入应急车道与后续赶到的排障人员，被途经的大货车侧面刮碰，造成莎拉·弗雷泽和1名施救人员当场死亡。事故发生后，莎拉·弗雷泽的父亲（Peter Frazer）成立了SARAH机构，致力于提高驾驶人的道路安全意识和责任感，经过多年不懈努力，新南威尔士州政府终于在2019年9月26日将试行了1年的“Sarah's Rule”写入法律，将原来的紧急施救人员范围扩大到拖车操作员、故障救援人员以及所有高速公路的工作者，要求途经的驾驶人通过最高限速80km/h路段时需将车速降至40km/h，最高限速90km/h及以上路段需降低至安全车速（图5）。同时，州政府还联合电视台、网络、广播等媒体扩大宣传范围，新南威士州交通局还专门制作了宣传动画，帮助驾驶人更好地理解这一规定。
英国于2004年在《公路规则》（Highway Code）的修订中增加了此项内容，在第264条规定：驾驶人需时刻留意在路肩或紧急区域内的急救人员、交通管理员、救援人员或其他车辆，必要时应变更至相邻车道以便为上述人员创造更多安全空间。类似法规在澳大利亚的西部、南部、维多利亚、首都地区也在逐步实施开来。
图5：澳大利亚新南威尔士州“Sarah's Rule”法规（图片来源：7NEWS Australia）
三、MOSD的实施情况
美国是最早颁布MOSD法规的国家，同时也是宣传普及应用和处罚率最高的国家。为深入跟踪研究该法规的有效性，多家机构，如国家公路交通安全管理局(NHTSA)、交通部(DOT)、政府问责局（GAO）都不断强化对相关资料的搜集和统计分析，尤其是涉及MOSD的交通事故信息、违法行为处罚数量、行为人年龄分布等关键数据。尽管目前尚未形成一个较为持续、完整的调研性报告直观表明该法规的实施直接减少了应急人员伤亡和降低了二次事故的发生概率，但不可否认的是，通过官方公布的一些阶段性和区域性的统计数据，或是相关科研机构利用数据模型对一些路面测试数据的搜集归纳分析，亦或是警察部门开展的一些较为简单的路面实测，都无一例外地印证了MOSD法规对现场应急人员的安全防护所发挥的积极作用。
以佛罗里达州公路安全和机动车辆部(FLHSMV)官方公布的统计数据为例，2015年1月4日至2021年12月25日间共发生涉及MOSD事故1347起，造成4人死亡、102人A类伤、1132人B类伤。A、B类区别仅在于前者的伤员需要他人帮助才能离开事故现场，后者可自行走路离开。考虑到机动车保有量的持续增加、智能手机普及造成分心驾驶行为激增以及统计方式差异等不利因素的影响，该州MOSD事故曲线面积图连续7年维持在相对稳定的区间已经从侧面印证该法规的有效性（图6）。
图6：佛罗里达州涉及MOSD法规的事故统计（图片来源：FLHSMV）
2021年8月，密歇根州立大学发布的一篇关于可变情报板内容信息效果的研究报告，公布了多项调查结果表明：车辆遵守MOSD法规的比率不仅与预警信息提示的内容以及社会车辆自身体积相关，也与应急车辆的类型和道路车流量等因素有密切联系。相对于交通部门的应急车辆，当路边停放的车辆为警车时，途经车辆主动降速或变更避让的意愿更强；体积较小的车辆更愿意采取上述措施避险，大型车辆变更车道意愿稍弱；交通流量较大时，车辆变更车道的意愿弱。
同样来自警方的一项测试也在某种程度上验证了密歇根州立大学这份报告的结论。2019年，为测试MOSD法规的效果与警示标牌内容和道路环境等因素的关联性，宾夕法尼亚州警方开展了一次路面测试。选取在某天同一时间段，模拟场景为路边停放一辆施救车和故障车，现场后方放置一辆红蓝灯闪烁的警车，警方人员隐藏在下游进行观测统计。一个实验地点选在East Gay Street，在无任何标志、设置“前方紧急情况”或设置“避让——这是法律”警示标志三种情况下，途经车辆遵守MOSD法规的比例分别为22.7%、26.1%、41.4%；第二个实验地点选在更为开阔、交通流相对较小，驾驶人有更充足时间选择避让的West Chester Pike进行，同等条件下遵守率分别达到了65.7%、70%、87.9%（图7）。
图7：宾夕法尼亚州警方MOSD测试（图片来源：RESPONSERSAFETY网站）
四、MOSD带给我们的启示
随着我国经济社会的快速发展，目前中国已经成为全世界高速公路里程数最长、机动车保有量最大、机动车驾驶人最多的国家，由此带来的公路上的应急响应事件特别是交通事故处理、故障车辆拖曳、路面散落物清理等任务更加艰巨，交通警察、消防员、医护人员以及其他公路管理人员作为应急响应者在工作中面临的安全风险尤其值得关注。
近年来，尽管各级部门越来越重视应急人员现场安全防护工作，但仍存在安全防护法规涵盖部门较少、部分防护规范实操性不强等一系列亟待解决的问题。伴随着国内部分高速公路车道拓宽、车辆通行速度大幅提升，新《机动车驾驶证申领和使用规定》出台背景下高龄驾驶人数量的逐渐增加，现场安全防护工作面临更大的挑战。因此，我们有必要借鉴国外MOSD法规的成功经验，结合国内实际来完善自身的安全防护法规体系。
做好相关数据的搜集统计工作
一定数量的案例积累是数据分析的前提和基础，要从顶层设计上做好安全防护工作，须在应急人员伤亡数据统计的广度上下功夫。近些年来，依赖于上下各级部门的高度重视和不懈努力，交通警察在应急事件处置中被车辆撞击的伤亡案例已经有了较为详细的统计、归类和发布。相比较而言，其他机构应急人员的伤亡统计数据却鲜见披露，例如参与现场处置的社会救援人员、临时聘用清理路面散落物的服务人员等伤亡数据却很少有专门的汇总归类，也少有相关的学术研究将这部分群体作为应急人员命运共同体进行职业风险评估。
域外针对此类案例搜集所提供的便利性、信息发布的时效性以及数据的分门别类做法非常值得学习借鉴。仅通过互联网登录相关职能部门的官方网站即可查询到实时更新的各类应急人员的伤亡新闻、详实的数据统计资料以及较为全面的年度分析报告。以respondersafety为例，该网站将伤亡新闻归类在“LODD News”专栏、年伤亡数据统计归类在“Yearly Fatality Reports”专栏，该统计将伤亡的应急人员根据所属部门和工作职能划分成五大类，分别是警员、消防、医疗、施救、维修、交通。除此之外，该网站还有一个“Report a Struck By Incident”特色专栏，通常只需花费3-4分钟的时间，即可快捷地完成一个应急人员被撞案件的信息上报工作，入手简单易操作，该系统涵盖12个简短的内容，包括事故时间、地点、类型、道路环境、到达现场的应急部门类别、现场参与的具体工作、肇事车辆信息、被撞的应急人员和应急车辆信息、事发现场交通管控设施摆放情况、被撞人员反光衣穿着情况等。
做好相关数据的深度挖掘工作
做好安全防护工作，须在应急人员伤亡案例的深度调查上下功夫。近几年来，国内公安交管部门在道路交通事故的深度调查工作中不仅取得了丰富的实践经验，还获得了很好的社会效果和法律效果。这些成熟可行的做法可尝试推广至应急人员伤亡事件的调查处置工作中，通过深度调查对伤亡事故发生的深层次原因以及相关因素开展延伸调查，分析查找安全防护隐患、管理漏洞及薄弱环节，提出针对性的意见和建议，推动相关部门、行业、企业整改问题和追究责任。
域外如美国早在2014年开始做此尝试并且取得了一定效果。根据跨部门协定，美国国家司法机构通过资助国家职业安全卫生研究所（NIOSH），利用《恶性事故评估与管理评定》（Fatality Assessment and Control Evaluation，简称FACE)模型，发起了一项行动，旨在调查执法人员在处置路面应急事件或拦停、查处车辆等执法过程中，遇交通事故或被车辆撞击死亡的原因。调查旨在预防职业风险，不用于诉讼、裁定和判决等目的和用途。通常调查内容包括牺牲警员、消防员、安全员等人员的培训档案、派警记录、工作日志、事件现场照片及警车车载记录仪视频、州警察部门的调查报告、事故重建报告、证人证言、标准操作程序规范等，受访对象涉及案发前后参与现场处置的执法部门、消防部门、医疗急救部门的人员（图8）。此外，调查组还会咨询培训机构的教员，并赴事发地点进行复勘和拍照。通过不断挖掘相关数据的深度和广度，形成较为完整、科学、可借鉴的评估报告，既指出问题症结所在，又提出切实可行的意见建议或应对措施，为预防此类伤亡的发生和降低路面应急人员的职业风险起到了无可替代的作用。
图8：警员被车辆撞击身亡深度调查报告（来源：CDC网站）
借助修法契机完善与安全防护相关的法律法规和实施细则
目前，国内法律法规涉及应急人员现场处置安全防护的专项条款并不多，《道路交通安全法》第53和54条虽然出现“让行、避让”等词语的表述，但从文义解释的角度看，其立法本意主要还是为了保证应急车辆的通行效率,确保其能快速到达现场进行突发事件的处置。《道路交通安全法实施条例》第84条虽明确指出车辆需“减速行驶”，但法条中加上了“经过施工作业路段”这个限定语，以至于通常被限缩解释为驾车通过交通部门的道路施工养护作业区域时才需要减速行驶，并未包含交通事故处理和违法查处等类似的等效工作。《高速公路交通应急管理程序规定》第24条第2项虽明确“过往车辆减速、变更车道”，但同样限定“指定交通警察负责”，实际上无论有无安排专职人员指挥现场交通，从保护在场应急人员安全角度去考虑，途经的社会车辆都有义务主动采取降速或变更措施来规避碰撞风险。《交通警察及警务辅助人员安全防护规定》是部门操作规范性文件，尚未上升到法律法规的高度。
目前，道路交通安全相关的法律法规修订工作正在有序推进，应抓住难得的契机，通过充分开展调研、广泛征求意见和深入研究论证，并在借鉴MOSD成功的经验做法基础上，结合国内实际情况，制定出既契合多数人驾车习惯又切实可行的安全防护条款和实施细则，通过法律法规实施进一步规范和约束危险驾驶行为，强化对道路作业应急人员的安全保障。
（文 / 广西交警总队高速公路管理支队 高龙伟 吕星阳）
编校 | 张翼飞 张骞
审核 | 公安部道路交通安全研究中心朱田鸽