保护黄河——黄河保护法破解流域治理难题
《环境经济》杂志 记者 雷英杰
九曲黄河，浪叠洪波，从世界屋脊发源，呈“几”字形流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省（区），最终奔流入海。
黄河流域是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。
与此同时，水资源短缺、小水电开发管理无序、固体废物非法倾倒、矿山不合理开采等一系列问题，制约着黄河流域生态保护和高质量发展。
黄河保护法的出台是以法律形式贯彻落实党中央决策部署，全面推进国家江河战略法治化，破解流域保护与发展难题，意义十分重大。
黄河最大的矛盾是水资源短缺，新法专设“水资源节约集约利用”一章
黄河流域以占全国河川径流量2%的有限水资源，灌溉了全国13%的粮食产量，保障了全国 14%的GDP 产值，养育了占全国12%人口的60 多个大中城市、340个县。
经济社会是发展了，但黄河流域生态本底差、水资源十分短缺、水土流失严重、资源环境承载能力弱、沿黄各地发展不平衡不充分等问题也是日益突出。
在这一系列问题中，水资源短缺是黄河流域最大的矛盾，这从中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》）中披露的一组数据可以得到佐证：
黄河上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达 80%，远超40%的生态警戒线。
2017年，《瞭望》新闻周刊刊发的《饥渴的黄河》新闻报道指出，黄河天然径流量已不足500亿立方米。据预测，到2030年，黄河天然径流量还将减少20亿立方米。
一边是黄河水资源的短缺，另一边却是沿黄各地强烈的用水冲动，一些地方甚至违规取水、超量取水。
2022年4月，中央第三生态环境保护督察组指出，内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗棋盘井区域水资源管理长期宽松软，违法取水用水问题突出，地下水超采整改目标落空，地下水位下降严重，水生态状况堪忧。
内蒙古自治区有关部门曾多次指出鄂尔多斯市鄂托克旗违法取水用水问题，但鄂托克旗有关部门并没有加强监管，而是以补办手续替代整改，辖区违法取用水数量大、问题突出，地下水取水量长期为一笔“糊涂账”。
在黄河流域水资源短缺的情况下，有的企业长期违规取水、超量取水。（资料图）
在生态环境部官方网站通报的典型案例中是这样描述的：“棋盘井超采区历年上报地下水开采量均不高于内蒙古自治区下达的年度可采量 512万立方米，但经督察核实，其实际开采量远远大于上报开采量和许可开采量。地方上报内蒙古自治区的2021年度超采区内地下水取水量为398万立方米，督察进驻后，地方再次核定实际取水量猛增到 995万立方米，是原上报量的2.5倍。”
此外，部分企业大量违法违规取水，其中9家混凝土搅拌企业年总用水量为三四万吨，均没有合法取水手续，生产用水全部私自外购地下水；红缨焦化未按取水许可证载明的水源和水量用水，私自大量购买各类非法渠道的地下水，仅2021年非法购水就超过40万立方米。
这并非孤例。2021年12月，中央第四生态环境保护督察组指出，位于宁夏回族自治区石嘴山市平罗县的宁夏平罗工业园区一园三区中的精细化工产业园区（以下简称平罗化工产业园）用水管控不到位，大量企业长期违规取水。
石嘴山市平罗县地处宁夏黄河冲积平原下部，水资源短缺，人均可利用水资源量212立方米左右，是宁夏平均水平的三分之一、全国平均水平的十分之一。
在当地水资源如此紧张的情况下，平罗化工产业园除2020年底投产的1家发电企业有取水许可证外，其余80家用水企业均未获得取水许可证，长期违规取用黄河水。为园区供水的宁夏水投平罗水务有限公司，自2017年5月建成投产以来，未经许可取用黄河水2100余万立方米。
以上仅是中央生态环境保护督察组发现并披露的。在中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南看来，黄河流域水资源过度开发，开发利用率高达80%，宁夏、内蒙古和山东等省（区）超计划用水问题突出，82.6%的地级行政区水资源存在超载情况。
此外，作为农业发达地区，沿黄省（区）节水灌溉占比普遍低于全国平均值，灌溉水有效利用系数相对较低。
生态环境部华北督察局李夏等作者撰写的《立足水资源禀赋 加强黄河流域水资源保护》一文指出，个别地方沿袭传统种植结构，用水方式粗放，农业取水量连年超指标；还有个别城市不顾水资源禀赋，借引黄灌溉之机行“人工造湖”之实，本该用于农业灌溉的水资源被公园湖截留浪费，多年来灌区农田只能使用地下水灌溉，致使地下水超采问题加剧。
文章中还指出，中水回用落地不力问题在沿黄 9 省（区）个别地方也较为突出。虽然有关省份纷纷出台了中水利用相关政策或要求，但个别城市尚未按计划开展中水回用配套管网建设或建设进度缓慢。一些水资源使用超载地区的用水项目为了获得取水许可，设计水源为回用中水，实际上出于技术或产品质量要求等考虑，并未按照批复要求使用中水，而是盗采地表水、地下水或是将应急水源作为主要水源使用。
“长期违规取水用水，过度开发水资源，导致生态基流不足、水环境不断恶化、水生态失衡，上世纪90年代黄河连年断流便是鲜活例子。”华北水利水电大学黄河科学研究院院长韩宇平接受《环境经济》采访时表示：“黄河流域要实现高质量发展，首先要解决水资源短缺这个主要矛盾。”
2021年10月8日，中共中央、国务院印发《纲要》，从强化水资源刚性约束、科学配置全流域水资源、加大农业和工业节水力度、加快形成节水型生活方式等方面，加强全流域水资源节约集约利用。
2022年6月，生态环境部、国家发展改革委等4部门联合印发《黄河流域生态环境保护规划》（以下简称《规划》），在强化水资源节约集约利用方面，提出了落实水资源用水总量和强度双控、科学配置全流域水资源、实施深度节水控水行动、推进污水资源化利用等 4 项具体措施。
刚刚出台的黄河保护法，则专设“水资源节约集约利用”一章。生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所副所长许开鹏接受《环境经济》采访时说：“黄河保护法明确了统一配置、统一调度、动态调整、取水总量控制、用水定额、节约用水、控制调水、污水资源化利用等一系列制度，并且多次使用了‘统一’‘严格限制’‘强制性’等关键词。可以说，黄河保护法建立了严格的水资源节约集约利用体系。”
许开鹏说，黄河保护法还将“保障基本生态用水”放在“统筹生产用水”之前，切实体现了“生态优先”。沿黄9省（区）要准确把握保护和发展的关系，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，牢固树立量水而行、节水优先的底线思维，通过保护和合理利用水资源实现高质量发展。
针对小水电开发管理无序问题，规定应当组织分类整改
小水电曾经为地方经济发展作出贡献，有效缓解了地方电力供需矛盾。但如今，小有小的“麻烦”，随着小水电数量越来越多，其副作用也渐次显现。
许开鹏向记者分析说，小水电的发展存在以下问题：采用引水式开发的小水电没有考虑下泄生态流量，在枯水期致使局部河段减水或脱水；一些小水电在施工过程中没有采取有效防护措施，对生态环境造成一定影响；上个世纪建成的一些老旧小水电，能效低下、设备老化失修，存在安全隐患。
“不同年代建设的小水电在一些河段存在开发过度的问题，导致河流生态流量得不到保障，原有河流生态系统遭到破坏，河床干涸、河道坍塌时有发生，甚至引起两岸岩体崩塌、滑坡等。”韩宇平告诉记者。
洛河洛阳段干流195公里，伊河洛阳段干流264.8公里，伊河、洛河在河南偃师汇聚成伊洛河，为黄河一级支流。
据新华社报道，伊河、洛河干流上的小水电非常多，分别有11座和29座。其中，洛河干流从故县水库到洛阳高新区河段长110公里，分布着25座电站，平均4.4公里就有1座。而在最密集的河段中，70公里的河道上分布着23座电站，平均约3公里就有1座。
“部分河段小水电首尾相连，使河流纵向连通性受影响。一些违规建设、过度开发的小水电，对水生态造成严重影响，尤其是引水式电站造成河道脱流现象严重。”这段话记载于2014年黄河水资源保护科学研究院制定的《伊洛河流域综合规划环境影响报告书》中。然而在当时 ，小水电存在的种种问题并 未引起更多的重视。
2021年7月15日，中央第五生态环境保护督察组向河南省反馈督察情况时明确指出，伊洛河流域洛阳段密布 58 座小型水电站，最小装机仅40千瓦，多数手续不全，4 座位于洛阳鲤鱼国家级水产种质资源保护区核心区和实验区。多数引水式电站建设时未考虑生态流量，部分河段脱水。
“与长江流域相比，黄河流域小水电的数量相对较少，大概有700座左右。”但在韩宇平看来，黄河流域的特点是缺水，而且生态特别脆弱，黄河流域小水电清理整治工作的紧迫性、重要性更强。特别是经过几十年的发展，一些小水电设备设施老化，影响生态环境和防洪安全，好在国家正在开展黄河流域小水电清理整改工作并取得了明显进展。
2021年12月23日，水利部、国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等7部门印发的《关于进一步做好小水电分类整改工作的意见》提出，除巩固脱贫攻坚成果、保障海岛边防等偏远地区和电网未覆盖地区供电安全、建设引调水等综合利用水利工程兼顾发电外，原则上不再新建小水电项目。对于已审批但未开工建设项目，应当重新进行评估。
4天后，7部门又联合印发《关于开展黄河流域小水电清理整改工作的通知》，力争2024年底前完成清理整改工作，使小水电生态流量得到有效保障，河流连通性显著改善，基本消除小水电过度开发的不利影响，保持国家重要自然生态系统的原真性和完整性。
许开鹏告诉记者，7部门制定了“问题核查—综合评估—分类整改落实—验收销号”的工作步骤，明确“退出、整改、保留”的分类标准，并分类提出生态保护修复要求，即退出的要恢复河流连通性，同步实施生态修复；保留的要重新确定生态流量泄放等设施设备，补建必要的过鱼设施或增殖放流，并开展生态流量监管。
事实上，在黄河保护法出台之前，《纲要》和《规划》就提出了“清理整治过度的小水电开发”的要求。针对小水电问题，黄河保护法第二十七条指出，对黄河流域已建小水电工程，不符合生态保护要求的，县级以上地方人民政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。
“黄河保护法延续了长江保护法的成功做法。这些举措将使小水电生态流量得到有效保障，河流连通性得到显著改善，影响正常行洪和下游生活、生产、生态用水问题得到有效解决，为黄河流域人水和谐、生态环境质量提升、建设造福人民的幸福河提供支撑 。”许开鹏告诉记者。
固体废物非法向黄河倾倒问题突出，新法明确加强地方政府责任
黄河流域是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，煤炭、石油、天然气和有色金属 等 传 统 资 源 丰 富 ，煤 炭 储 量 占 全 国 一 半 以上。丰富的资源促进了沿黄地区经济社会发展，但同时也引发了一系列问题，其中就包括向黄河流域非法倾倒大量固体废物的问题。
2021年12月，中央第三生态环境保护督察组督察陕西省时发现，位于黄河湿地省级自然保护区内的黄河韩城龙门段干流河道，逾百万立方米固体废物长期违法堆积，黄河干流河道生态环境遭受损害，威胁黄河安澜。
问题所处河段，位于黄河小北干流上游，地处三门峡库区范围内，属淤积性游荡型河道，河道宽浅，水流散乱，主流游荡不定。督察发现，2013年8月以来，阳山庄选矿厂、下峪口村等向黄河河道违法倾倒采矿废石、建筑垃圾、矿渣等固体废物，距黄河湿地省级自然保护区核心区边界最近处仅 300 余米，严重威胁该保护区作为国内最大的灰鹤越冬地，以及候鸟重要觅食地、栖息地、繁殖地的生态功能。
经核查，堆放固体废物总量约125.9万立方米，违法侵占河道约378.5 亩。378.5亩是个什么概念呢？相当于35个标准足球场那么大 。违法倾倒在河道内的固体废物成分复杂、数量巨大，黄河河道沦为垃圾场，行洪通道阻塞 。如遇特大洪水，堆放的各类固体废物将被冲向下游 ，对下游三门峡库区形成 较大生态环境风险。
这不只是陕西一省存在的问题。清华大学环境学院固体废物控制与资源化教研所所长刘建国教授接受《环境经济》采访时表示：“长期以来，黄河流域发展方式比较粗放，煤炭、化工、有色金属等行业比较集中，由此产生了大量的固体废物，再加上下游资源化利用水平较低，堆放、贮存、倾倒和填埋成为一些地方和企业处理处置固体废物的一种方式。”
为切实推动黄河流域生态保护和高质量发展，生态环境部已于2021年对黄河干流中上游内蒙古、四川、甘肃、青海、宁夏5省（区）24个地级市约7.5万平方公里，开展黄河流域固体废物倾倒排查整治工作，累计投入资金约2400万元，清理各类固体废物882.6万吨。其中，清理一般工业固体废物堆放点位42个，清理量为735.3万吨。
2022年8月，生态环境部印发《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确提出，持续推进流域“清废行动”，加快推进沿黄省区干支流固体废物倾倒排查整治工作，全面整治固体废物非法堆存。
据生态环境部固体废物与化学品司司长任勇介绍，今年将在陕西、山西、河南、山东等4省份，继续开展黄河流域固体废物倾倒排查整治工作。
除了自上而下，此次出台的黄河保护法还明确了黄河流域地方政府加强固体废物污染防治的责任。
根据黄河保护法第七十九条规定，黄河流域县级以上地方人民政府应当加强黄河流域固体废物污染环境防治，组织开展固体废物非法转移和倾倒的联防联控。
中央生态环保督察组发现大量固体废物长期堆积在黄河韩城龙门段干流河道内。（督察报告用图）
“完善污染防治措施，强化政府监管责任，是此次黄河保护法的一大亮点。”在武汉大学环境法博士李静云看来，黄河保护法进行了全面系统性的制度设计，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了稳固有力的制度保障。
新法对矿产资源开发做出全面要求，实现了全链条管理
宁夏回族自治区中卫市中宁县地处内蒙古高原和黄土高原的过渡带，其北部山区位于黄河北岸，是贺兰山余脉和重要生态延伸区，年平均降雨量仅200毫米左右，生态环境极为脆弱，但是该区域石膏、石灰石等矿产资源却很丰富。
2021年12月 ，中央第四生态环境保护督察组督察宁夏回族自治区时发现，中卫市中宁县北部山区非法采矿问题突出，而且开采中落实“边开采边治理”要求不力，矿山开发利用方案普遍未落到实处 。督察组用“ 现场满目疮痍、千疮百孔，大量废渣随意堆积，生态修复进展缓慢 ”来形容中宁县矿产粗放开采的场面。
“矿产资源开发利用是一把‘双刃剑’，在促进经济增长的同时，也会导致区域不同程度地出现生态破坏和环境污染问题。”许开鹏告诉记者，“三西”（蒙西、山西、陕西）以及甘肃、宁夏等地方，是我国煤炭基地的主产区，煤炭矿区分布较多，且多以露天开采为主。山西、甘肃、内蒙古等地方还分布有铀矿、镍铜钴矿、铅锌矿、铝土、金矿等多个金属矿区，且所处区域降水较少、地表植被稀疏。
中国矿业大学（北京）教授王海燕此前接受《环境经济》采访时表示：“矿山开采对生态环境的影响体现在四个方面：一是采矿、选矿活动产生矿山污水，导致酸性、重金属和有毒元素流向地表水或地下水；二是露天采矿及地下开采工作面的钻孔、爆破以及矿石、废石的装载运输过程，污染大气环境；三是矿山产生的各类废渣 、废石等固 体废弃物带来地质灾害，如沟壑、河道淤塞，导致泄洪不畅、水患不断；四是矿山开采造成大面积土地占用及生态环境破坏。”
此外，受多种因素影响，历史遗留矿山对黄河流域生态保护和高质量发展的影响也不容忽视。2020年12月17日，自然资源部国土空间生态修复司司长周远波在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示：“据卫星遥感监测数据 ，黄河流域有历史遗留的废弃矿山1500 多 万亩 ，占全国的历史遗留废弃矿山近50%。”
“由于监测手段和精度有限，我认为黄河流域的历史遗留矿山底数也只是一个大致的统计。”韩宇平告诉记者，他们利用地方部门矿坑统计数据及谷歌地图目视解译，黄河“几”字湾内就找到矿坑500多处，其中大多是煤矿矿坑，少部分为露天采石矿。
韩宇平向记者分析说，这些历史遗留矿山面临一些共性问题：一是对生态环境造成持续影响，废弃矿井的数量仍在增加；二是废弃煤矿家底不清、界线不明，相关治理缺乏有力支撑；三是废弃矿井的修复治理涉及自然、社会、生态等全要素，需要政府、企业及相关利益方相互协调、共同推进。
“不同于在产矿山企业，历史遗留矿山主要由于无主或责任主体灭失，现行针对有责任主体的污染企业各项环境监督管理制度并不适合，缺乏专门针对历史遗留矿山污染特点的污染防治监管制度，而现有历史遗留矿山地质环境恢复和综合治理制度、土地复垦制度等，在实施过程中侧重于地质灾害防治、地质环境恢复、土壤结构重构和生态植被恢复等，对矿山环境污染问题的整治关注不足，而且矿山污染防治与生态修复工程脱节，部分地方实施的生态修复工程被称为‘盖被子’工程，表面上恢复了植被，但环境污染问题依然存在，水体、土壤污染风险尚未得到有效控制，综合整治效果不佳。”许开鹏告诉记者，目前历史遗留矿山污染防治相关的技术规范和标准体系建设滞后，使环境调查、污染防治工程建设和成效评估缺乏针对性、系统性。
据悉，生态环境部已经印发《黄河流域历史遗留矿山污染状况调查评价技术方案》《黄河流域历史遗留矿山污染状况调查评价指导方案》《黄河流域历史遗留矿山污染状况调查评价质量保证与质量控制技术方案》，组织沿黄9省（区）生态环境厅召开技术交流会，全面启动黄河流域历史遗留矿山污染状况调查评价工作。这标志着黄河流域历史遗留矿山将迎来一次全面、系统、规模性的环境“体检”。
针对矿山污染防治和生态修复责任，《纲要》提出，强化生产矿山边开采、边治理举措，及时修复生态和治理污染，停止对生态环境造成重大影响的矿产资源开发。以河湖岸线、水库、饮用水水源地、地质灾害易发多发区等为重点开展黄河流域尾矿库、尾液库风险隐患排查，“一库一策”，制定治理和应急处置方案，采取预防性措施化解渗漏和扬散风险，鼓励尾矿综合利用。统筹推进采煤沉陷区、历史遗留矿山综合治理，开展黄河流域矿区污染治理和生态修复试点示范。
《规划》专门设置了“促进绿色矿业发展”一节，从矿产资源绿色勘查开采和促进矿产资源综合利用两方面提出系统性要求，并明确了矿山生态修复、矿山地下水风险调查、矿井水综合利用等方面要求。
《方案》提出强化尾矿库污染治理的任务，明确尾矿库污染隐患排查、建立分级分类环境监管制度、完善尾矿库尾水回用、建设和完善环境风险防控工程设施等措施。
“黄河保护法在《纲要》《规划》和《方案》的基础上，对矿产资源开发做出了全面要求，实现了全链条管理。”许开鹏向记者介绍说，在基础调查方面，要求定期组织开展矿产等自然资源状况调查，公布黄河流域自然资源状况；在规划方面，要求能源矿产资源开发专项规划进行水资源论证，将水资源作为强制性约束控制指标，并确定资源利用上线的要求；在水资源节约利用上，要求将矿井水纳入水资源统一配置，执行最严格的取水管理政策，对新建项目也要求开展水资源论证，把水的问题先落实清楚再推进；在日常监督管理方面，提出加强对矿山的监督管理，督促采矿权人履行矿山污染防治和生态修复责任，组织开展历史遗留矿山生态修复工作，对沿河道、湖泊的矿山、尾矿库等组织开展地下水环境风险隐患调查评估，采取风险防范和整治措施。
许开鹏告诉记者：“将黄河保护法提出的这些 要求落地实施 ，对推进矿产资源节约集约利 用、统筹矿产资源开发与生态环境保护和高 质量发展的关系 、加快黄河流域发展方式绿色转型、促进人与自然和谐共生，具有重大的现实意义。