内容提要：权力的监督制约问题，始终是政治学研究中的一个核心问题。对于中国这样一个有着深厚封建专制传统的单一制国家而言，实现对行政权力的有效监督制约，具有深远的历史意义和现实的紧迫性。推行地方政府及其工作部门权力清单制度是党的十八届三中全会确定的重要改革举措，这是我们党对有效制约和监督地方政府权力的新探索。本文拟在简要梳理权力监督制约相关理论的基础上，着重分析有关地方的实践做法，借此对权力清单制度的政策取向、主要内容、推行方式等问题进行探讨，以期对建立和完善这项制度有所贡献。
权力的两面性是权力监督制约的起点。就其本源而言，权力产生于人与人的差别的势差之中。因此，一方面，权力有助于建立起人与人之间的等级秩序。权力的这种整合性和强制性，是人类社会特别是大型社会所必需的。另一方面，权力又具有天然的侵犯性和腐蚀性[2]。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才会停止。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。权力的这种两面性，使得人们既需要其实现对社会生活的有序管理，统合分散的社会意志和力量，维护社会的整体利益，进而推动社会进步，又惧怕权力跨越其合理运行的界限，危害社会公众的利益。在既离不开权力之便宜又深恐权力之危害的悖论中，人们一直苦苦寻找有效监督约束权力的潘多拉魔盒。
古希腊思想家亚里士多德关于权力职能分工的论述，是目前所见最早关于权力分化的思想。亚里士多德认为，一切政体都由三个要素构成，即议事机能、行政机能和审判机能[3]。而波利比阿关于权力监督制约机制的思考，则萌生于古罗马元老院下的有限民主政体之中。在波利比阿看来，罗马共和制就是执政官、元老院、保民官三者权力相互协同与制衡的政体。这三种权力相互牵制，达到平衡，防止了一权独大，从而可以避免政治的变质[4]。近代社会，孟德斯鸠关于国家权力制约与分权的理论，最为系统也最具代表性。他认为，防止权力滥用，最有效的办法就是以权力约束权力。他说，政体有三种：共和政体、君主政体和专制政体。共和政体是全体人民或仅仅一部分人民掌握最高权力的政体；君主政体是由单独一个人执政，不过遵照固定的和已确立了的法律；专制政体是既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切。孟德斯鸠推崇共和政体，建议实行立法权、司法权和行政权的相互制衡[5]。自孟德斯鸠之后的众多政治学者，他们围绕权力监督制约问题的各种讨论，大体上都是对其权力制衡方案的丰富和完善。
总体而言，在长期的理论探究和政治实践中，人们逐渐形成了监督制约权力的三种思路：以权力制约权力、以权利制约权力、以道德制约权力。以权力制约权力，就是将公共权力划分为若干个部分，交由不同的权力主体来分别掌握，各个权力主体之间不仅相互独立，而且彼此牵制，使各部分权力之间保持一定的均衡关系，从而达到防止权力恶性扩张和异化的目的。以权利制约权力，即承认公民的权利为根本前提，国家权力不得任意侵入公民权利的领地，“权利乃国家权力止步之处”；同时，国家和政府既产生于社会成员的授权，就必须以社会权利为其终极目的和归宿。以道德制约权力，也就是把外在的价值准则内化为权力主体内在的价值需求和道德自律，通过强化权力主体的道德认识、道德修养和道德意志，培养其自我监督和自我约束的能力，使其自觉规避滥用权力的行为[8]。
以上对权力监督制约问题作了极为简要的梳理，反观现实，我们却不得不慨叹，即便经过几千年的摸索，人类依然没有找到一条有效制约权力的道路。因而，当我们审视地方权力清单制度的实践时，我们就会感到这一探索在中国特殊的政治语境之下，显得弥足珍贵。
对于大多数关注行政体制改革的人来讲，权力清单的概念并不陌生。催生权力清单的是2004年发生在河北的一起震惊全国的受贿案，时任河北省外经贸厅副厅长的李友灿凭着手中掌握的进口汽车配额，受贿4744万多元，创下了当时国内贪腐的最高纪录。河北省纪委在反思这一大案的制度漏洞时，提出了探索权力公开透明运行机制、进一步加大权力公开的设想。2005年2月，河北省委转发了省纪委《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》。第一份权力清单即诞生于河北省选为试点之一的邯郸市[9]。
从当时媒体报道看，邯郸市公开权力清单的做法主要是两个方面：一是把所有行政职权划分为8类，即行政许可权，非行政许可的审批权，行政处罚权，行政事业性收费权，重要事项(重大项目、资金分配、资产处置等)决策权，部门内部人员录用、调动、任免、奖惩权，财务支配、物资采购等管理权以及其他依法实施的行政权力。据此，全市政府部门共清理出行政职权2193项，市长王三堂的行政职权为92项。二是将所有行政职权在网上公开，同时对市长和副市长各项行政职权的启动原因、各项条件、先后顺序以及职权行使时机和方式等，编制流转程序图，一并在网上公布[10]。
近两年，特别是党的十八届三中全会之后，一些地方加快推进权力清单试点工作。这项改革在河北做法的基础上，朝着制度建设的方向进一步发展。如浙江省编委在2013年11月19日印发《关于开展政府部门职责清理规范行政权力运行工作的通知》，全面启动推行权力清单制度工作。该省明确提出，在对部门行政权力进行彻底清理和确认的同时，要加大简政放权的力度。全省试点的富阳市，共清理出39家单位的原始权力7600余项，取消下放近1900项，确认近5800项。该市进一步将这些权力中不合时宜、交叉重叠的，作为非常用权力，实行严管，非经本级政府同意不得施行；将于法有据、部门经常行使且与群众生产生活息息相关的，作为常用权力，公开并接受监督②。2014年3月6日至3月15日，该市将1534项常用权力(含部门共同行使的6项权力)全部在其政府网站上公示，征求社会各界意见。上网公开的每项权力主要包括类型③、编码④、名称、法定依据、实施主体等5个要素。
从目前调研了解的情况看，与浙江、湖北、广东等地做法相比，北京西城区的做法相对完备。除按类别对政府权力进行清理和公开权力事项及其流程图之外，北京西城区在网上公开的内容更多，主要有三个方面。一是行政权力公开的范围更大。除区长、副区长和39家单位的行政权力之外，还公开了区政府、区政府全会、常务会、专题会以及街道办事处的行政权力。二是对部分行政处罚的自由裁量权进行了细化。目前，对人力资源社会保障局、环保局、文化委、卫生局、安监局等5家单位的109项行政处罚权进行了细化。如，根据《电子废物污染环境防治管理办法》第二十一条规定，环保局可对贮存电子废物超过一年的行为责令整改，并处3万元以下罚款。西城区将贮存电子废物超过一年的行为细化为三种情况：超过一年，但不满3个月的；超过一年，但不满6个月的；超过一年，并超过6个月的。在统一责令限期整改的情况下，分别适用处1万元以下、1万元以上2万元以下、2万元以上3万元以下罚款。三是对适用上述109项行政处罚的违规行为及其处罚结果进行公示。目前，已经公开了188件受到行政处罚的案件⑤。
简要回顾2005年至今各地的做法，大致可以对权力清单作出如下界定，即按照一定分类标准，对政府及其部门行使的行政职权名称、依据、实施主体、流程等重要信息进行梳理，逐项列举形成的清单。权力清单改革包含了四个方面的要素：第一，其主体为地方政府及其部门；第二，每一项行政权力的要素包括了名称、依据、实施主体以及流程等方面；第三，清权的过程，普遍伴随着减权；第四，清单向社会公开。
而党的十八届三中全会提出的是“地方政府及其工作部门权力清单制度”，显然，与单纯的权力清单相比，权力清单制度的内涵更为丰富。
目前，无论是理论界还是政府部门，都还没有关于权力清单制度的系统阐述。笔者认为，对这一制度的政策分析可以从三个层面展开。
其二，媒体和理论界的探讨。自2005年邯郸市公开第一份市长权力清单以来，媒体和理论界在对这一新生事物普遍给予肯定的同时，也进行了深入的探讨。
有人对权力清单监督的有效性表示担忧，认为“邯郸的做法是把市长权力量化、让社会来监督，出发点是好的。但‘社会’这个概念很模煳，实践中谁会是有效的监督主体呢？”[10]有人质疑权力清单的实际效果，认为“各地争相晒‘权力清单’，却缺乏相应的举报渠道……公众无从参与进来，‘权力清单’的意义也仅仅停留在公布栏里”[11]。
也有人认为，比权力清单更重要的是责任清单。“光知道他(官员)有什么权力还不够，更要搞清楚他有什么义务，以及用权不当的后果……一方面要强调权力与责任的对等性……另一方面要健全针对权力运行的问责机制，一旦权力越位、错位、失位，就施以严肃追责”[12]。“‘权力清单’制度不仅要把行政权力限制在相应范围内，还应确定权力运行的程序、环节和过程，即作为一个义务和责任来确定，更应规定义务不履行、不适当履行、不全面履行的责任以及追究责任的机制”[13]。还有人主张要公开公民的权利清单，认为“政府公布权力清单固然重要，但是公布公民的权利清单更重要。政府要想履行好自己的职责，不但要行使好权力，还要履行好自己的义务。公布权力清单，主要是解决前者的问题，解决后者的问题，恐怕最好的办法就是公布公民权利清单”[14]。
这些探讨，看待问题的角度不尽相同。但无论是明确监督主体、加大对滥权行为的追责，还是制定责任清单，乃至公开公民的权利清单，记者和学者们关心的焦点大致可以归结为——能否对权力实施有效监督和制约，是建立权力清单制度的关键。
而在目前设计最为完备、公开内容最多的北京市西城区政府行政权力公开透明运行网上，笔者也发现了一些值得关注的现象。如，在权力事项公开栏下，行政处罚表格中标明为不收费的事项，实际执行中却在大量罚款(在结果公示栏下的表格中很多这样的事项)。出现这种情况，并不一定是部门违法执行，更大的可能是行政处罚表格中的信息误填了。又如，最后公示的行政处罚事项发生在2013年11月13日，而根据已公开的188件案件信息，在公示第一起案件的2011年1月到2013年11月的23个月中，每月少则有一起，多则达数十起。这样连续4个月没有公示一例行政处罚案件，让人怀疑“公示”的做法是不是已经悄然停止了。再如，在公示的行政处罚案件中，2013年5月20日和2013年6月25日，连续两个月，北京岩土工程勘察院都因同一事由⑧受到罚款5000元的处罚。发生这种问题，很大的可能是，执法只是罚款，而没有对纠正违法行为进行及时的跟踪和督促，当然也存在执法部门乱作为的可能性。无论是哪种原因，执法部门的不当行为显然没有因为公示而得到有效制约。
这样“鸡蛋里挑骨头”，绝不是要否定西城区在建立权力清单制度方面已经做出的开创性工作。其意义在于，看到西城区这样目前处于领先地位的改革探索做法，仍存在诸多不尽完善之处，就容易使我们对全国的整体情况和这项改革的难度做出科学的评估。同时，也正是在这样的一些细节之中，蕴含着不断改进和完善权力清单制度的努力方向。
从地方的权力清单试点，到写进中央全会文件的权力清单制度，从局部的政策试验，到全国的明确要求，中央对权力清单制度寄予厚望。权力清单制度不仅是一张单子，也不仅是一张流程图，而是一整套制度体系。希望借公开清单实现权力全透明、把权力关进制度笼子，实现对权力的有效监督和制约，可以说是这套制度体系承载的最重要使命。在某种意义上，建立权力清单制度是对政府行政行为的重塑，它将开启建设法治政府和服务型政府的新途径，很有可能成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度措施。但从目前各地的实践来看，媒体和理论界对于权力清单监督制约效力的担心，并没有得到有效消解。邯郸的现状说明，一时的创新如果没有长效的机制作为保障，难免昙花一现。而做法更为完备的西城区，在制度建设上明显有了新的思考，也取得了新的进展。但上述瑕疵，究竟是制度试行的无意错失，还是制度效力已然衰减的端倪，还有待时间的检验。
因此，权力清单制度要实现中央的总体设想，既要考虑制度层面应然的内容，同时又必须充分考虑实践中可能遇到的困难和阻力，着力强化长效机制。这样，权力清单制度至少应包括五个方面的内容。
一是相对统一的权力清单。现阶段，行政权力分类标准可考虑在全国范围内予以统一，而权力名称、行使依据以及处罚标准等可考虑在一省(区、市)范围内予以统一，具体执行部门、运行流程等可尊重实际。
二是相对规范的公开规定。比如，规定公开内容的底限，确保披露足够的信息。又如，在公开权力的同时，尽可能公开相应的责任。再如，在公开行政处罚案件相关信息时，还可考虑公开当班执法人员的证件号，进一步落实执法责任等。
三是形成和调整清单项目的程序规定。这是建立权力清单制度的关键之一。目前，我国仍处于经济社会转型期，部门职责必然要随着经济社会发展作出相应调整，权力清单上列举的项目不可能一成不变，但必须严格调整清单的程序。要努力实现在清单之外，政府不得行使权力。否则，清单和政府实际行使的权力“双轨”运行，清单制度就成了一纸空文。比如，部门权力清单的形成可考虑经过4个步骤：第一步，部门拿出清单初稿；第二步，征求行政相对人、有关部门、基层政府意见；第三步，经相关部门审核，报同级政府审批；第四步，经上级政府相关部门审核后报上级政府审批。还有的学者认为，可以发挥人大监督的作用。这可以在实践中探索。相应地，对权力清单的项目进行调整，原则上也应遵循上述程序。
四是内部监督机制。比如，指定具体机构承担举报受理工作，并建立与纪检监察部门的工作协作机制，确保部门或个人发生超越清单擅权、违法违规行使权力、不作为等问题时，能够受到及时查处和追责。
五是外部监督机制。比如，聘请人大代表、政协委员、企业代表、媒体记者、专家学者等有积极性和相当能力的各界人士，担任社会监督员，提供一定监督条件，定期听取意见建议等。
推行权力清单制度，既要考虑当期的任务，又必须着眼于制度建设的长远目标。当期任务的重点是按照中央要求，充分借鉴行政审批制度改革的做法，尽快推动各地拿出行政权力大清单。而长远建设的关键在于，建立有效监督和制约行政权力的长效机制。综合考虑，有五个方面的建议。
一是在总结地方实践经验教训的基础上，出台指导全国推进改革的指导意见。这个意见总体上要把握统分结合的原则。首先，明确总的指导思想，对关键性问题提出普遍要求。比如，在清权的同时注重减权。形成权力清单的过程，不仅要成为行政权力清理和确认的过程，也要成为取消和下放行政权力的过程。又如，应提出行政权力分类的统一标准，以使各地有所遵循。同时，还应给地方推行改革以必要的自主空间。比如，鼓励各地围绕权力清单探索建立相应的内部和外部监督制约机制。
二是选择工作进展较快的地方，重点围绕建立权力清单长效机制开展试点。制约和监督的长效机制是权力清单制度的生命力之维系，必须在实践中找到答案。通过总结行之有效的实践做法，进一步对面上建立长效机制提出要求。这应该成为指导意见印发后及时跟进的重要举措。
三是加大宣传力度。推行权力清单制度要克服的最大阻力，是现行行政管理的思维定式和行为惯性。这是一项艰苦、长期的工作，必须调动更多力量理解、支持和参与改革。因此，宣传发动工作应作精心筹划，伴随这项改革始终。
四是将这项工作纳入到政府绩效管理中统筹推进。权力清单中所列举的各类行政权力，涵盖了政府绝大部分的职权和责任。规范好、实施好权力清单，政府绩效管理就有了基本的依托，可以考虑将推行权力清单制度纳入到政府绩效管理中予以统筹推进。这样做，就首先在工作层面上解决了推进这项改革的长效机制问题。
五是明确由相对超脱的部门承担这项工作。无论是梳理部门权力清单，还是受理部门违法违规行为举报，都直接涉及部门的切身利益，必须由地位相对超脱的部门来组织实施。同时，考虑到这项工作对法律专业性的要求，无论由哪个部门承担，都应充分发挥法制部门的作用和优势。
②2014年3月12日，笔者赴富阳市进行调研。上述情况即为实地了解所得。
③富阳市将行政权力分为9类，即行政许可、非行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政监管、行政给付、行政裁决和其他类。
④浙江省拟在全省建立统一的电子政务网，所有行政权力实行统一编码，一张网运行。
⑥本文涉及的网站，访问时间为2014年6月初，下同。
⑦详见邯郸市行政权力公开透明运行网。访问时间为2014年3月21日23:00左右。
⑧这一事由为：“该单位未建立从业人员安全培训档案，未记录从业人员(张永华等3人)安全生产教育培训情况。”