章剑生:作为以私法的方式实现公法任务手段的行政协议
行政协议是指行政机关在法定职责范围内为实现公共利益与公民、法人或者其他组织协商一致而达成的一种合意。
行政协议作为一种行政行为的方式，由于具有平等、协商等精神，契合了现代行政“去强制性”的发展趋势，为行政机关创新管理方式所吸纳。
但更为重要的是，行政机关只有接受私法合同的理念，才能真正使行政协议成为一种补充行政行为的方式，“软化”其中部分行政法律关系。
传统行政法是基于行政法律关系中行政机关和行政相对人双方地位不对等性来展开它的法体系的。
这种不对等性决定了“合意”要素在行政过程中没有存活的空间，行政协议也就没有了法理基础。
传统行政法理论对依法行政原理作过度刚性的诠释，导致其与民法上的“合同自由”原则关系如同水火不容;同时，“民法帝国主义”的扩张政策也挤尽了行政协议在现代行政法体系中的成长空间。
传统行政法一直否定在不对等行政法律关系中订立行政协议或者用行政协议来完成行政任务的可能性，主要还是深受私法合同原理影响之故。
20世纪以来尤其是“二战”之后，世界范围内的民主、人权与宪政思想观念获得进一步发展，行政协议(在比较法上，通常译为行政合同或者行政契约)在一些法治发达的西方国家行政法上获得了认可。
“在一个混合式行政的时代，在一个对公权力和私权力的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法之核心。”
此言虽有过之，但也道出了行政协议这种治理方式在现代行政法中的重要地位。
在我国传统的计划经济体制下，行政机关通过指令性的行政计划管理国家和社会的政治、经济和文化事务。
作为行政相对人的公民、法人和其他组织在与行政机关的关系上只有服从权力支配的义务，此间没有任何可以与行政机关通过协商建立合作关系的余地。
自改革开放以来，行政机关与行政相对人的关系因政府职能转变而获得了重构，通过协议实现行政管理目的的新型行政管理方式在部分行政领域出现。
20世纪80年代初在农村实行的家庭联产承包责任制，表明了行政机关对农业的管理从原有的行政命令向行政协议转变。
而公安机关治安权的承包更是拓宽了行政协议的适用范围，为行政机关利用协议形式实现行政管理目的提供新的方式。
“随着行政管理方式的多样化和行政管理理念的变革，行政机关常常通过与行政相对人签订合同的方式，履行行政管理职能，形成大量的如国有土地出让、国有资产租赁等独具特色的行政合同。
这种以实现行政管理为目的的合同，不同于平等主体之间订立的以设定民事权利义务关系为目的的民事合同。”
作为现代国家行政治理的模式之一，我们需要行政协议。
与单方行政行为相比，它更能为行政相对人所接受。
行政协议呈现了现代社会法的回应性，体现了实质法治的要求下行政行为的多元化趋势，满足了现代社会治理的需要。
在我国行政领域中行政协议的现象可以说已经是一种比较普遍的法律现象，虽然因各种责任书、社会服务承诺制的泛滥使人们对行政协议的功能产生种种顾虑，但否定行政协议的人毕竟不多见。
通过确立行政协议制度可以推进政府职能的转变，建构服务型政府，以适应我国市场经济体制的建立和完善。
如《政府采购法》第43条规定:“政府采购合同适用合同法。
如德国《联邦行政程序法》第54条规定:“公法上之法律关系，得以契约设定、变更或废弃之(公法契约)，但法规另有相反之规定者，不在此限。
官署尤其得与欲对之为行政处分之相对人订立公法契约，以代替行政处分。”
哈洛等:《法律与行政》(下)，
崔小明:“安全防范实行承包制--鄞州区明伦村此举在我市尚属首次”，载《宁波日报》
时任最高人民法院副院长李国光在全国法院行政审判工作会议上的讲话(2003)，载最高人民法院行政庭编:《行政执行与行政审判》第29页。