1917年，俄国爆发了以列宁为首的布尔什维克党领导的十月革命，推翻了统治俄国近400年的沙皇专制制度，建立了俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国(简称苏俄)。十月革命的爆发正值第一次世界大战期间。当时的中国北洋政府追随英、法、美、日等国对苏俄新政权进行了干涉。首先，北洋政府派遣“步、骑、炮、工、辎、机关枪等兵，共约四千，军舰一艘”赴俄属海参崴方面，配合英、法、美、日等国镇压布尔什维克党在远东的革命活动。【国务院致外交部函(1919年2月22日)，载薛衔天等编《中苏国家关系史资料汇编》(1917—1924)，中国社会科学出版社1993年版，第49页。】北洋政府派遣的干涉军为宋焕章支队，另有一个团的兵力，“七年(1918)八月拔队出国”【向青、石志夫、刘德喜主编《苏联与中国革命，1917—1949》，中央编译出版社1994年版，第6页。】。其次，北洋政府“调集重兵，分路震慑”驻守中国东北境内中东铁路沿线俄军工人中的布尔什维克党人发动的起义，并“解除其武装，使不得逞”。第三，北洋政府分遣军队于中国北部恰克图和库伦方面，镇压和消灭在那里活动的布尔什维克党人，如派兵镇压布尔什维克煽动下叛变的驻守中国乌里雅苏台的俄领事馆卫队；“派兵会同捷克军，攻克特罗宜次阔萨甫斯克，捕获过激党(指布尔什维克党)首领多名”和勾结布尔什维克党的“德奥战俘二千余人”；派兵赴库伦，进攻布尔什维克党，击毙多名；当布尔什维克党败退时，又“分兵截击，追逐二十余站，击散敌党，获其首领拉郭金”【国务院致外交部函(1919年2月22日)，载薛衔天等编：《中苏国家关系史资料汇编》(1917—1924)，第49—50页。】。与此同时，中国北洋政府还派军队至满洲里、瑷珲、绥芬河、东宁、虎林、图们江等地，封闭了中俄国境。
为争取中国政府的支持，苏俄政府于1919年7月25日发表《对中国人民和中国南北政府的宣言》，即《苏俄第一次对华宣言》。该宣言对于中国有重要意义：第一，苏俄新政府建议与中国政府“即开谈判，商磋废弃1896年之条约与1901年之北京草约，及从1907—1916年间与日本订结之一切协约”。“简言之，即将俄皇政府自行侵夺，或偕日本及他联盟国公共侵夺之中国人民之所有者，一概归还中国人民”；第二，苏俄政府“愿将中国东部铁路及租让之一切矿产、森林、金产及他种产业，由俄皇政府与克伦斯基政府及霍尔瓦特、谢米诺夫、高尔恰克等贼徒与从前俄军官商人及资本家等侵占得来者，一概无条件归中国，毫不索偿”；第三，苏俄政府废弃所有在华“各种特别权利及俄商在中国地面上占有之一切租借地后，任何俄国官员或教士不准干涉中国事件，如伊犯罪，应照中国法律受地方审判”；第四，苏俄政府建议中国政府和中国人民与苏俄新政府“建立正式交涉”【《中苏国家关系史资料汇编》(1917—1924)，第56—57页。】。该宣言受到中国各界群众的普遍欢迎，全国30多个重要团体通电苏俄政府，表示感谢。但这时，中国北洋政府却不愿与苏俄政府进行交流，说“弱国外交无雄厚魄力，每依列强为转移，此次若单独行动，事实上有许多障碍，恐得不利，故暂不能有所表示”【《申报》1920年4月11日。转引自《中国外交史》(1911—1949)，吴东之主编，河南人民出版社1990年版，第91页。】。
《中俄解决悬案大纲协定》和《暂行管理中东铁路协定》及其有关附件的主要内容有：第一，中苏两国政府同意，“将中国政府与前俄帝国政府所订立之一切公约、条约、协定、议定书及合同等项概行废止，另本平等、相互公平之原则，暨1919与1920两年苏联政府各宣言之精神，重订条约、协约、协定等项”，“嗣后无论何方政府，不订立有损害对方缔约国主权及利益之条约及协定”。第二，“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重该领土内中国之主权”。第三，中苏两国声明，“中东路纯系商业性质；并声明，除该路本身营业事务直辖于该路外，所有关系中国国家及地方主权之各项事务，如司法、民政、军务、警务、市政、税务、地亩(除铁路自用地皮外)等，概由中国官府办理”。第四，苏联政府“允予抛弃前俄政府在中国境内任何地方根据各种公约、条约、协定等所得之一切租界等等之特权及特许”；且“允予抛弃俄国部分之庚子赔款”，“允诺取消治外法权及领事裁判权”【《中苏国家关系史资料汇编》(1917—1924)，第271—272页。】。以上几点为协定的积极方面，是对中国有利的方面，也是协定的主要内容。它与巧取豪夺在华利益的沙皇政府的对华政策形成鲜明对照。协定标志着中苏新型国家关系的正式建立，协定签订后，中国各地借着中苏协定签订之机，纷纷掀起了废除帝国主义列强强加给中国人民的一系列不平等条约的群众运动。到11月，这场声势浩大的废除不平等条约运动就与国民会议运动汇合一处，推动了中国人民反帝反封建浪潮的迅速兴起。
协定也有消极内容，即对苏联有利的方面。首先是关于外蒙古问题。由于苏俄早在1921年就直接派兵占领了外蒙古，协定规定“一俟有关撤退苏联政府驻外蒙古军队之问题，即撤兵期限及彼此边界安宁办法，即将苏联政府一切军队由外蒙古尽数撤退”。这实际上是一种有条件的撤兵。而且协定没有关于1912年签订的干涉中国主权的《俄蒙协约》的条款，实际上苏联以后仍可以《俄蒙协约》为依据保留相互承认，互派使领，甚至可以谈判边界的苏蒙条约。这就为后来苏联控制外蒙，促使外蒙最终脱离中国而独立创造了方便条件。中苏协定签订后不足半月，就形成了“蒙古人民共和国”的既成事实。其次是中东铁路问题。协定中关于中苏共同经营中东铁路的规定，反映了苏联政府在这个问题上对旧俄政府的侵华政策否定得不够彻底，同时也反映了苏联政府在其1919和1920年两次对华宣言精神原则上的倒退：苏联政府第一次宣言曾表示要无偿归还中东铁路；第二次对华宣言取消了上述条款，指出要另行签订使用中东铁路办法的条约；第三次对华宣言进一步提出，“我们不放弃我们在中国的利益”，并在此基础上签订了中苏共管中东铁路的协定。即使是那些有利于中国方面的原则规定，如苏联就废除与中国签订的不平等条约，从外蒙古撤军，中国赎回中东铁路等项，仍须于协定规定的日后中苏会议上商讨解决。而日后，苏联方面根据形势的发展一再延宕中苏会议的召开。这样，苏联在协定中就中国主权利益等方面的承诺只能长期停留在纸上，从而成为苏联向中国人民所开的一张空头支票。之所以出现这样的结果，固然有苏联方面对旧俄政府的侵华政策否定不彻底的因素，但更重要的还是由于中国北洋政府自身的软弱而不得不追随帝国主义列强，因而导致它在一开始没能在苏俄新政权刚刚建立并有求于中国的有利时机(帝国主义列强干涉苏俄)，与之进行外交交涉和建立外交关系，而后又在内外交困的形势下(帝国主义列强承认苏联)被迫与苏联签订协定。