对国外机场业管理模式的观察与思考-中国航空运输业发展蓝皮书(2009)
全球机场业管理模式概览 (一)机场管理模式分类 国际民航组织(ICAO)颁布的《机场经济学手册》中，根据世界各国机场业的管理和改革实践，总结汇总了全球机场业的各种组织管理形式，包括:1. 通过政府实体直接控制和管理。
鉴于业界对各国机场管理模式的研究甚丰，本文无意一一描述所有国家的管理模式和管制政策，而是选择了政府所有，私有化进程推进缓慢的美国， 产权私有化最彻底的英国，介于两者之间、采用长期租赁并实施"轻管制"的澳大利亚，以及曾经代表政企合一的典型，2009 年刚刚完成了公司化改制的新加坡，尝试深度考察和思考其中所体现的以下几个方面的问题，包括: 1.政府关系，包括国家(民航局或交通部)与行业发展和管理的关系，地方政府 与所属机场的关系及两级政府之间的相互关系。
4.对这些国家机场业管理模式的发展现状，最新变革或由此体现的变革趋势。
这一管制目标，在FAA 推行的美国机场私有化的Pilot Program 的基本原则和程序要求 中得以充分体现。
地方政府通过立法设立专门机构，比如机场当局(Authority)或者机场管理委员会(Airport Commission 或者Board)等，负责所拥有机场的监督和管理。
机场的建设和发展需要的资金，除了机场收入外，主要通过免税的债券融资、征收旅客设施费 (PASSENGER FACILITY CHARGE)及其他的一些政府拨款(GRANTS)获得。
由主要的航空公司投资建设并拥有航站楼的情形也较为普遍。
机场的地面服务或其他服务也大多数由航空公司或其他私人公司进行。
而特许经营和专业化服务则被大量引入。
美国政府为此特别立法，批准机场被允许仍然向政府申请资助，征收旅客设施费。
并且在获得主要航空公司同意的前提下，可以将经营收入用于非机场目的。
其次，通用机场可以采取所有权转让和租赁形式，而商用机场只能采取租赁形式。
(3)承租方或购买方将保证对机场设施的维护、发展和 优化进行资本性投入，并向FAA 提交资本计划。
英国是世界上公用事业私有化的先行者，也是机场产权私有化最彻底的国家。
迄今为止，机场私有化的最极端模式--股权完全上市流通的机场公司只产生在英国，如BAA、TBI 公司等。
2006 年，BAA 又为西班牙基础设施投资商 Ferrovial 收购退市，成为全球机场业中国家大型骨干机场为外国公司控股的先 1986年，英国政府颁布《机场法》(The Airport Act 1986)开创了全球机场私有化的先河。
这些受管制机场通过向CAA 申请并获得批准，有权向机场用户收费， 但同时，被要求向CAA 提供账户信息，包括当前的价格水平及对价格调整的预期。
事实上，《机场法》颁布后，英国机场业并非全盘私有化，而是存在三种所有制 形式:第一类是完全私有化的机场公司，比如BAA 和TBI;第二类是完全由地方 政府拥有的企业化运营的机场公司，如曼彻斯特机场集团(MAG);还有一类则是由地方政府和私营资本共同拥有的商业化机场公司。
包括: (1)公平准入制度:机场应对各种类型的航空公司开放，不得有歧视行为。
CAA 的管制角色在强制要求BAA 出售旗下两个伦敦机场和一个苏格兰机场的案例中可见一斑。
1986 《机场法》要求原来地方政府属下的机场全部公司化经营。
新成立的机场公司有权进行对于包括机场和所在土地在内的一切商业化活动，但是由于股权属于地方 政府，地方政府机构必须确保机场不参与政府无法参与和控制的活动。
相对美国的"管理型"机场模式，BAA 及欧洲的机场属于典型的"经营型"模式。
英国政府注重运用法律来维持其对于机场业的控制力，放弃 对于机场所有权的控制并没有导致其对于机场行业管制力量的削弱。
例如股权全面私有化的BAA，除了融资和运营由私有资本全面负责 外，机场在规划、设计、服务定价、市场准入等各个方面都受到政府的管制。
在1996 年以前，澳大利亚主要首府城市机场、二线城市机场和主要支线 机场共23 家都由国有的联邦机场公司(FAC，Federal Airport Corporation) 运营，这些机场的运量接近全国运量的90%(2007 年运量统计数据)。
联邦政府的基础设施、交通、区域发展和地方政府部(DOTARS，以下简称"基础设施和交通部")按照《1996 机场法》的规定，履行行业管理(Regulator) 和出租人(Lease-Owner)两个方面的职能。
此外，联邦政府通过劳动生产力委员会(APC)与竞争和消费者委员会(ACCC) 负责监管私有化后机场的价格、服务和信息披露。
提供的信息应包括年度财务审计报告、三大报表、航空服务和非航空服务的劳动生产率等数据。
对包括5 大机场在内的12 个机场，ACCC 在征询交通和财政部门意见的基础上制定服务和设施标准，并实施评估，对机场 服务和设施的质量进行监管。
ACCC 有权公开上述机场的财务、报告和服务质量 信息。
可见，ACCC 的监管旨在私有化机场之间建立一套公平、公开的评估体系。
2002 年后，根据APC 的建议，澳 大利亚政府取消对所有机场的价格管制，但继续对悉尼、墨尔本、布里斯班、帕 斯、阿德莱德实行管制程度较轻的价格监控(Price Monitoring)。
总结澳大利亚机场业管理模式，澳大利亚机场业采取的是政府所有、租赁 经营的并非完全私有化的模式。
同时，《机场法》对机场制定总体规划和环境战略等有强制要求，并在程序 上保证地方政府和公众的知情权和建议权。
(2)限定经营项目(不得经营与机场无关的业务)。
今后不得低于每5 年评估一次。
《民航局法案》一方面允许机场运营商从事所有与机场运营相关的业务，另一方面，通过《竞争规章》，限制机场公司利 15 用其特殊地位锁定服务价格、限制服务种类和技术资本等投入、限制或瓜分市场 份额、杯葛(抵制)特定服务商等行为，保证市场准入的公平性，防止机场运营 商利用自身的垄断地位和强势地位，形成不正当竞争。
根据法案规定，新加坡财政部被授权代表国家，在适当的时候，协商并将机场公司的股权出售给第三方。
对各国机场业管理模式中几个重要关系的思考 (一)机场业管理的特点和规律 通过对上述代表国家的机场业的观察和分析可以看出，各国机场业的管理模式各有特色，具体表现为产权结构不同，管理实体的法律性质不同，管制的程度和手段有所不同，管理模式的发展趋势也有所不同。
4.新加坡机场管理模式:从政企合一走向公司化运营;被强化的政府管制;股权 私有化的前奏。
机场不能以盈利作为惟一目标或主要目标。
从总体上就机场建设、发展、管理中的重大问题进行决策、协调、指导和监督，制定行业发展的战略规划和政策，对机场给予投资或补贴等，以实现国家 和行业的整体利益。
比如，美国的NAIP，英国的"公共服务责任 "计划(Public Service Obligations)和航线发展基金(Route Development Funds)，澳大利亚的"边远地区小型机场安全计划"(Remote Aerodrome Safety Program)等。
新加坡政府设立的共同基金也是这个目的。
比如英国民航局与竞争委员会之间的协调，澳大利亚交通 部与劳动生产力委员会和消费者竞争委员会的配合，体现的都是这一原则。
随着机场"下放"地方政府，和机场所具备的经济影响的乘数效应越来越广泛 深入地被地方政府和社会公众接纳，地方政府对机场的运营和发展的参与程度越来越深，主动性也越来越强。
因此，地方政府的角色，应该重点体现在为当地机场的持续安全运营 提供保障，比如保障机场的净空环境，以及对机场的发展需求提供指导性意见， 保证机场发展与地方城市规划和整体发展的一致性，保证机场作为基础设施与公路、铁路等其他模式的交通衔接与和谐发展。
由于两级政府在机场业管理和发展中的立场不同，角色和任务不同，促进两级政府关系的协调因而非常重要。
目标是能够更好 地将机场发展规划和非机场发展规划协调统一，在两级政府间形成共同承担机场 19 基础设施的发展责任，寻求地方政府和社区的支持，提高决策效率。
建议的方案 包括:共同建立相对固定的协调委员会，由机场、地方政府、民航局、社区代表 等利益相关方组成，持续针对机场的运营现状和发展需求及规划事项进行沟通和 协商，共同处理与机场运营及机场服务相关的投诉等，甚至涉及由机场运营商负责协调委员会的日常费用开支等细节。
但是，由于地方政府 对机场的定性和定位不清晰，产业政策不明确，以及机场管理机构的属性和定位 不明确等，使得这些协调机构缺乏清晰的指引和明确的方向，协调机构不能发挥 应有的功能，实现应有的作用。
因此，各国纳入管制范畴的机场基本都以运量规模为标准。
而对运量达不到一定规模的机场，应以公益性为主，以政府主导的经营和管理，由财政负责亏损 补贴，保证其正常运营和满足社会对航空运输服务的需求为目标。