关于公用事业改革的思考
我国大多数公用企业都不同程度地存在着政企不分、效率低下、亏损严重等问题，公用事业的发展程度不能适应人民群众日益提高的生产生活需要，不利于社会经济的协调健康可持续发展。
笔者认为，要研究和设计公用事业改革，必须深入研究公用事业发展的特殊性和规律性，只有在此基础上，才能科学地制定公用事业改革的目标和模式，才能使公用事业改革走上健康发展的道路。
一、公用事业具有的三个特点
公用事业是指为公众或不特定的多数人提供产品和服务的业务或行业，主要包括供水、供热、供气、城市公交、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生和园林绿化等。
公用事业的角色定位是由其在经济社会生活中表现出来的基本特点所决定的。
与一般竞争性领域相比较，公用事业领域具有三个特点:
在社会生活中，普通产品和服务一般都有其特定的消费对象，经营者在提供产品或服务时一般也只需考虑特定对象的消费需求和消费水平，即可灵活自主地进行生产经营活动，获取最大利润，但公共事业的产品和服务却并非如此。
在公用事业的经营活动中，社会目标占据支配地位，首先是要考虑到所有居民，满足他们在某一领域的生活需要，从而保障整个社会的稳定运行。
因此，公用企业追求的目标不应是自身盈利的最大化，而是促进社会利益的最大化。
这充分体现了公用事业的公益性质。
二是自然垄断性。
公用事业的自然垄断性质是由其生产技术的性质决定的。
一般来说，随着公用企业生产规模的扩大，企业的生产成本会逐步下降，生产经营就会出现规模收益递增的效果。
因此，当企业进入某一公用领域，并将生产规模扩大到一定程度后，必将形成该领域的垄断，而其他企业一般是不可能进入并与其之竞争的。
以热电企业为例，热电公司的产品主要是供热供气，由此必然要铺设供热供气管道，其成本是非常高的，但一旦铺设完毕，从管道中输送更多的热能就不需要投入更多的资金了。
其他企业如果想要进入供热市场，一方面需要新铺设管道，加大其运营成本，降低其竞争能力;另一方面管道的重复建设也会造成社会资源的极大浪费，不利于整体社会效益的提高。
邮电通讯、电力、燃气、自来水等行业也是典型的自然垄断行业，具有一定的排它性。
由于公用企业所提供的产品和服务普遍都要依赖于一定的网络或管道输送，以满足某一区域内的居民生产生活需要，因此，公用事业的发展空间一般也都要受到网络或管道延伸度的限制。
如供热、自来水、燃气等行业，其产品和服务的供应只能在其管网所覆盖的区域内进行，跨区域、跨城市提供公共产品和服务在目前可以说是不现实的。
同时，不同城市的公用事业发展水平要受到各城市的城市规模、经济发展水平、生活消费水平等的限制，具有很大的差异性。
这种区域性差别是公用事业区别于一般竞争性领域和产业的不同之处。
正因如此，国家对公用事业的发展采取了属地化管理的原则，赋予地方政府以更大的责任。
各地为扶持当地公用事业发展、维护公共利益和社会稳定，往往根据自身的财政能力和公用事业的发展状况，对这些行业进行适度补贴。
二、当前公用事业改革存在的几个问题
从公用事业在经济社会生活中的角色定位出发，笔者认为，公用事业改革的目标任务应当是:在公用事业领域引入竞争机制，增加竞争主体，通过市场激励提高经营效率和服务水平，实现社会资源的优化配置，从而为居民生产生活提供质量优良、价格合理的公用产品。
从公用事业改革的这一目标任务来审视当前的公用事业改革，可以发现当前的改革主要存在以下几个问题:
一是有的地方把公用事业改革简单地理解为公用事业的市场化、民营化，把其当作解决所有问题的灵丹妙药。
当前，有些人认为公用事业改革就是要把公用企业市场化、民营化，一改就灵，市场化、民营化成了公用事业改革的替代语。
其实，市场化、民营化也存在新的问题，在某些方面也存在一定的弊端。
按照新凯恩斯主义的观点，在任何社会中，市场都不是万能的，特别在一些特殊产品如公共产品等的配置方面，政府必须承担主要责任。
比如西方国家自20世纪80年代起就对电力行业进行了市场化改革，由于政府放弃了监管责任，电力市场出现危机，近几年先后出现了美加、欧洲大停电等情况。
可见，市场化、民营化绝不是解决公用事业发展中存在的问题的灵丹妙药，需要政府研究和探索符合我国国情和公用事业发展特点的发展模式和发展道路。
二是有的地方公用事业改革只是在原国有企业的基础上吸收一部分民间资本或外资，就算是完成了改革。
按照建设部《关于印发的通知》规定:“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。
政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签订经营合同。”
国家之所以专门对国有市政公用企业改革作出规定，主要是考虑到要通过改革，在国有企业引入竞争机制，提高经营效率，以达到改革的目的。
但在实践中，不少地方的公用事业改革只是走了过场，往往是原国有企业在引入一部分民间资本或外资后，就直接获得其原本就拥有的“特许经营权”，但企业原有的管理体制、经营方式没有进行相应的变革，生产经营中存在的各种问题也就不可能得到有效解决。
三是有的地方重改革、轻监管，公用企业改革后形成了新的垄断。
政府在公用事业改革中的立场是十分重要的。
在较早实行公用事业改革的国家，无论他们采取什么样的改革方式，有一个共同经验就是他们都把引入外部资本与引入竞争机制相统一。
如果只强调引入民间资本或外资而不打破垄断，那么改革打破了国有企业的垄断，就会形成民营资本的垄断。
与国有企业的垄断相比，这一新的垄断可能会带来更为严重的问题，由于缺乏政府有力的监管，民营企业在资本逐利性的作用下，会利用其垄断地位牟取不当利益，侵害公共利益。
为此，各国往往都在公用事业领域内划分竞争性领域和自然垄断性领域，尽可能地引入市场竞争，避免形成新的垄断。
三、公用事业改革的政策取向和途径
公用事业与人民群众的生产生活密切相关，直接关系社会稳定。
因此，公用事业改革与一般竞争性领域不同，必须坚持“公平为主、效益为辅”的原则，对公用事业来说，公平应该是第一位的，如何更大限度地满足人民群众的生活需要，如何给予人民群众以公平感和稳定感，才是至关重要的。
其具体途径主要有:
一是按照将企业分割、分离的办法，增加竞争主体，以形成有效竞争。
对某一领域的公用企业来说，先期投入的巨大沉淀成本会阻碍其他竞争性企业进入该领域，从而保持了企业在这一领域的垄断。
为解决这一状况，在改革过程中，对某些比较大的垄断企业可以通过政府规划分解为若干个独立的经济实体，从而形成竞争性的格局。
电信行业改革的经验表明，我国公用事业的某些行业可以通过拆分的办法，形成同业内的有效竞争，在市场激励机制下，促进公用企业更好地服务于社会生产生活需要。
二是加强地区间竞争。
虽然公用事业具有区域性的特点，对某一区域的公用企业来讲，它提供产品或服务所凭借的网络很难跨区域延伸，从而限制了企业向邻近区域的发展。
但是，公用事业展开跨区域的竞争也并非完全不可能，一方面，随着科学技术的进步，制约公用企业跨区域发展的技术障碍逐步得到解决另一方面一个地方的公用企业通过加强管理，提高服务效率，降低经营成本，可以形成对其他地区公用企业的压力。
同时，也可以把区域范围比较大的公用企业分为几个较小的企业，引入内部竞争，使企业在与其他企业的比较和间接竞争中，不断提高其效率。
三是加强立法，以法规范。
我国公用事业的发展，离不开法律法规的规范和约束，我国关于这方面的有关法规还不健全，目前我国主要有三方面的法律法规管制公用企业:一是《反不正当竞争法》，第六条涉及公用企业，规定比较笼统;二是一些行业性立法，因为我国当前实行行政部门主导的立法体制，使得一些行业性立法受到部门利益限制，难以实现对某些公用企业行为的监管和约束;三是如建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》等部门规章，由于受行政级别的影响，实际实施过程中效果并不很好。
由此看来，有关公用事业的法律法规的建立健全，只有在完善的法律法规规制下，我国的公用事业才会健康稳定地运行和发展。
总之，我国现阶段公用事业的改革是一个漫长而艰难的过程，这需要政府和企业共同努力，建立和完善协调运转、有效制衡的运行模式，使公用事业企业成为法人主体和市场竞争主体，在完善政府监管体制的同时，实现公用事业由政府运作向企业运作的过渡和转变。