行政自我规制与行政法制--行政自我规制与行政法治:一个初步考察
从“任何人不能既当运动员又当裁判员”的普通理性，到人类经典政治思想体系中的权力分立与制衡学说，都似乎能够逻辑地演绎出一个结论:通过一系列原则和规则，对公共行政实施的规制，应当借助外部力量(如立法、司法)，而不宜依赖行政体系自身，方能公正而有效。
然而，现实告诉我们，仅仅仰仗立法、司法的外部规制，是远远不够的;行政的自我规制，一直是非常重要的、不容忽视的推动行政法治之力量。
一、外部规制的成就和局限
除了这些一般性行政立法以外，还陆续出台了一系列与特定行政领域有关的基础性立法。
所有这些都是由全国人大或全国人大常委会(以下简称“国家立法机关”)生产出来的立法，搭建起了对行政机关(包括履行公共行政职能的非政府性质的机构，以下统称“行政机关”)活动进行规制的基本框架，公共行政由此得以构造、限制并负担责任。
但是，按照全国人大常委会的立法规划，即便是乐观估计，该法的修改在2013年之前才能完成。
至于统一的《行政程序法》，2003年十届全国人大常委会还将其列入立法规划第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之中，但2008年十一届全国人大常委会的立法规划没再列入，这就意味着至少得等到2013年以后了。
2.备案审查制度。
该制度的实际运作，已经演化为“建议+自我纠错”的模式。
这种自我纠错模式也已经延伸至对规章、规范性文件的事后审查制度的建构。
1990年，国务院首次制定了专门针对备案制度的行政法规—《法规规章备案规定》。
《立法法》的出台，推动了国务院于2001年制定新的《法规规章备案条例》，《法规规章备案规定》废止失效，但备案审查制得以延续下来。
2004年的《纲要》把备案审查制扩大至所有的规范性文件。
3.行政裁量基准。
2010年的《意见》就采纳了共识:“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。”行政自我规制所覆盖的领域或问题，不限于规范性文件制定及合法性审查、备案审查制度、行政裁量基准。
三、行政自我规制的发展动力
问题在于:在外部规制的空隙之处，行政机关为什么有动力考虑一种自我约束，而不是在立法者给予的广阔地带任意驰骋
大致上，行政自我规制的发展动力可归结如下:
1978年12月，邓小平就指出:“为了保障人民民主，必须加强法制。
2.民主、法治意识形态与现实需求。
民主、法治的进程之所以显得缓慢而曲折，一方面是因为体制、观念还有同这种意识形态存在诸多抵触的地方，改革起来并不容易，但更加重要的是因为民主、法治所需要的现实条件，也正处于一个方向明确、但历时漫长的衍变过程。
我国现在仍然处于从农村走向城市的过程之中。
今后很长一段时期内，这种农村向城市的人口迁移不可避免，预计30年后，中国农村将只有4亿人口。
随着经济、社会条件的进一步改变，受到该意识形态熏陶的人们，感受到民主、法治对维护和促进自己权益重要性的人们，将会日益增多。
3.行政的民主合法性压力。
国务院是全国人大及其常委会的执行机关，地方各级人民政府是地方各级人大及其常委会的执行机关。
虽然这给了政府非常多的权力，但在民主、法治意识形态漫延的时代，也将政府推到直接对民负责的风口浪尖上去了。
来自民间的压力，迫使政府不得不通过自我规制，约束具体的个人(包括领导人和普通工作人员在内)，避免其渎职、腐败或滥用权力，以维护政府的合法性基础。
4.官僚科层制的结构。
为此，他们愿意通过行政自我规制，约束下级的随意性，同时，还可以借此分担或转移问责风险。
四、结论:重要的但有限
最为关键的是，当前促使行政自我规制的动力，在系统性、持续性和有效性方面存在不足。
首先，国务院作为行政自我规制的最重要推动者，不可能有充分的时间和精力，去监督全国范围内各下级政府及其职能部门实现自我规制的成效。
其次，促使行政自我规制的公共议论压力，更多是借助媒体形成和表现的。
媒体的自由空间有可能会受到限制，地方政府的许多违法问题不见得都会被报道。
因此，行政自我规制对我国行政法治的贡献，应当用系统的、谨慎的眼光予以观察、评析和承认。
《行政诉讼法》第54条的“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准，通常被认为是法院合理性审查的依据。
该条第1款规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
参见“成都市武侯区建筑工程质量监督站等与成都二姐大酒店建设质量监督行为纠纷上诉案”(2006年)。
参见“北京创基物业管理有限公司诉北京市海淀区人民防空办公室行政处罚案”(2003年)。
参见“陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案”(2006年)。
例如，《国家宗教事务局规章和规范性文件制定程序规定》、《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》、《国家质量监督检验检疫总局规范性文件管理办法》、《税收规范性文件制定管理办法》、《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》、《对外贸易经济合作部法律、行政法规起草及规章、规范性文件制定办法》。
有深圳、天津、郑州、安徽、山西、广州、上海、青岛、江西、新疆、云南、四川、海南、宁夏、广西、汕头、乌鲁木齐、石家庄、南昌、陕西、武汉、苏州、济南、西安、洛阳、甘肃、黑龙江、邯郸、江苏、西宁、湖南、辽宁、成都、贵阳、珠海、浙江、广西、河北、厦门。
例如，《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》、《惠州市政府部门规范性文件合法性审查制度》、河北省《省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》、《浙江省国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《河北省劳动和社会保障厅规范性文件合法性审查和备案办法(暂行)》。
参见《立法法》第90、 91条。
例如，《能源部规章、规范性文件备案办法》(1990年)、《交通规范性文件备案审查制度》(1996年)、《水利部规范性文件审查与备案管理办法》(2005年)。
有郑州、辽宁、江西、邯郸、抚顺、贵州、山西、甘肃、青海、新疆、湖北、内蒙古、云南、四川、山东、银川、海南、宁夏、北京、南昌、安徽、苏州、河南、洛阳、兰州、黑龙江、江苏、贵阳、上海、福建。
实务界较早使用“裁量基准”一词的，有《深圳市公安局治安分局关于办理治安案件的自由裁量基准制度》。
“规则之治”实际上是“法治”(the rule of law)的延伸，其指向当前公共事务的治理规则有相当部分是行政机关制定的，而不是立法机关制定。
关于三种统治类型—传统型统治、魅力型统治、法理型统治(又译“合法型统治”)—的阐述，参见韦伯:《经济与社会》(上卷)，商务印书馆1997年版，第238-283页。
《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。
参见刘政:“新时期的人大工作从这里起步—五届全国人大二次会议的功绩”，载《中国人大》2002年第7期。
参见《宪法》第85、 105条。