【研究】全球城市空间战略对标研究报告——伦敦（上）
作为近现代城市规划思想的重要起源地和实践地，伦敦的城市发展与规划建设始终以其前沿的理念目标、创新的技术方法、全面的政策体系，引领世界范围内各大城市的空间战略持续演进。在当前全球气候变化、政治格局重构、社会经济系统不稳定的多重挑战下，伦敦作为编制区域性空间规划的先驱城市，依托以大伦敦规划为统领的城市战略政策体系，回归以“人”为核心的城市愿景，强调良性增长，突出空间政策的实用性和落地性，堪称当代超大城市空间战略的典范。本研究报告作为《全球城市空间战略对标研究》系列报告的开篇之作，通过回顾伦敦城市发展与建设历程、厘清伦敦行政结构与规划体系的基本特征，尝试剖析伦敦城市空间战略的思想体系、底层逻辑与基础框架。据此，开展以大伦敦规划为核心的伦敦市长战略研究，系统分析当前伦敦空间战略的时代背景、愿景目标和总体模式，并聚焦经济、文化、住房、交通、气候变化5大专项政策体系，汲取可供借鉴的经验，为上海城市空间战略谋划提供参考。伦敦是英国的首都，也是英国最大的城市。其行政范围大伦敦地区于1965年设立，目前由伦敦金融城与32个自治区组成，面积约1577平方公里。2021年伦敦人口为879.7万，2020年人均GDP为55974英镑。图 1 伦敦行政区划来源：大伦敦政府官网图 2 中央活动区（CAZ）、内伦敦和外伦敦来源：《大伦敦规划2021》作为英国参与全球竞争的核心载体，伦敦全年经济产出约占英国的23%，是国际金融中心、商业贸易中心和世界海洋航运中心，同时，伦敦有着极强的文化竞争力和包容性，文化创意产业是伦敦近年来增长最快的产业之一，约占城市总就业的1/6，2018年经济产出达到470亿英镑。图 3 伦敦在主要榜单中的排名迈向协同治理模式的大伦敦自公元50年罗马人建立伦敦以来，历经兴衰，逐步形成了今日的多样化格局。欧洲城市化高度发展，人口集聚带来了住房短缺、交通拥堵、环境污染等问题。为控制城市无序蔓延，在凯恩斯国家干预主义的影响下，伦敦当局强化政府主导作用，为促进经济复苏和内城复兴，撒切尔政府提出基于新自由主义的市场化改革方案，逐步削弱政府在各领域的干预，加强市场机制在公共领域的作用。在经济全球化、新区域主义的影响下，英国经济逐渐走出低迷。全球城市竞争转向以都市区为载体的博弈，伦敦逐渐强化区域的空间发展和大伦敦规划战略，主张将碎片化的政府部门重新聚合，大力推行区域规划，以便在更大的范围统筹资源。加强了政府对整个都市范围的战略规划管理职责。2004年、2011年、2021年，伦敦先后发布了3版《大伦敦规划》，当前伦敦依然面临着前所未有的挑战，远虑与近忧并存。受英国脱欧、新冠疫情等因素影响，伦敦出现了劳动力供应不足、国际贸易受创、经济增长率下降等风险，此外，内外伦敦、东西伦敦之间差异仍旧较大，人口增长迅速，土地资源与人口之间的矛盾将变得更加突出。伦敦遭遇水灾、高温热浪、干旱等风险的概率不断增加，给交通、电力和电信等基础设施带来了极大压力。伦敦对天然气、电力的依赖导致能源供应的自足性和灵活性不足，能源价格上涨进一步驱动高通货膨胀，对企业生产和居民生活的影响日益加大。伦敦所在的英格兰，由国家、区域（Region）、郡（County）、地区（District）、民政教区（Civil Parish）5级行政区划构成，大伦敦属于英格兰下划分的9个区域之一，地区层面包括32个自治区（London Borough）和伦敦金融城1个自治市共33个自治地区。图 4 以英格兰为重点的英国行政区划伦敦目前形成了大伦敦市政府和自治地区政府为协调和合作关系。其中，大伦敦市政府负责制定城市的总体发展愿景，以及空间发展、经济、交通、环境等方面总体战略，统筹协调各自治地区政府；33个自治地区政府管理辖区内的具体公共设施，提供公共服务；每个自治地区下还有民政教区和选区，负责提供辖区内的公共设施和服务。图 5 大伦敦的行政机构及其职责多级传导的空间规划体系2011年后，英国将原有的国家、区域、地方3级的空间规划体系在国家层级，对规划目标、方向等原则性内容作出规定；在地方层面，设定住房、经济、基础设施等方面的发展愿景，引入指导社区的发展。大伦敦市政府作为英格兰具有特殊性的区域级分权政府，其编制的是大伦敦范围内住房、经济、交通、基础设施等重要领域政策制定的依据，并指导规划实施。由包含发展目标、开发原则和政策的大伦敦规划文件本身，以及一系列指导重点实施领域的伦敦规划导则（London Plan Guidance）或补充规划导则（Supplementary Planning Guidance）、机遇区规划框架（Opportunity Area Planning Framework）等规划文件共同构成，并且通过编制年度监测报告（Annual Monitoring Report）形成动态维护机制。图 6 大伦敦空间规划体系和传导示意在规划法律法规的保障下，伦敦的各层级规划逐级细化分解目标形成政策，在不对土地开发管理做过多规定的前提下，通过详细的补充文件指导具体项目落地。大伦敦规划一方面33个自治地区根据大伦敦规划的远景目标、政策，并结合自身特点和诉求编制地方规划（Local Plan）等地区层级的规划政策文件，教区或镇议会则根据上位规划并结合社区具体诉求编制邻里规划作为土地开发和使用的依据；另一方面通过编制配套规划导则、机遇区规划框架等政策文件，指导特定领域和地区的规划建设实施，并通过资金分配来保障住房、交通和重大基础设施等重要规划建设项目的实施。此外，伦敦市长既负责大伦敦规划的编制，还能干预需要多个自治地区协调、极为重大项目的规划申请审批，从而使大伦敦规划直接指导一些重要规划建设的实施。伦敦的空间规划管理在规划许可制度的基础上，通过各级规划的引导和规划督察、行政救济的保障，为规划建设实施预留了一定“弹性”。一方面，政府的规划主管部门通过规划许可（Planning Licences）审批对开发行为进行管控；另一方面，规划主管部门在审批规划许可申请时享有较大的自由裁量权，可以通过增加其他规划条件的形式，调控特定地区的发展。此外，通过督察制度的建立，进一步保障规划管理的公平公正。图 7 大伦敦的规划管理体制解读以大伦敦规划为统领的伦敦市长战略（Mayor’s Strategies）并梳理其历史版本的变化，可以厘清伦敦城市空间战略的演进逻辑，深入理解当前伦敦的城市战略目标、空间发展模式和规划主要导向。其中，作为发挥统领性作用的市长战略，大伦敦规划的总体愿景与历任市长的执政理念保持一致，体现了城市发展的核心战略导向；规划目标聚焦城市发展的重点方向，体现了策略选择的优先等级；空间发展模式确定了伦敦空间战略的基本骨架及政策工具；主要政策整合了其他市长战略的核心内容，为伦敦专项领域的发展提供具体指引。图 8 以大伦敦规划为核心的伦敦市长战略从追求“全球领先”到追求“人人包容”的城市愿景伦敦一直以来将建设世界城市作为市长愿景，明确要在经济、社会、环境、应对新挑战等方面实现全维度的世界领先。但随着现任市长Sadiq Khan上任，其竞选宣言成为了当前伦敦发展的新愿景——“一个为了所有伦敦人、不落下每一个人的城市”，相较以往，新愿景更强调公正和包容的核心发展理念，并很好地落实到了各个市长战略的愿景中。从“为增长而规划”到“为良性增长而规划”大伦敦规划始终将以有限的土地容纳人口经济增长需求作为重要的目标，并十分注重城市在经济、社会、环境等各个维度的均衡发展。从《大伦敦规划2011》提出的“为增长而规划（planning for growth）”到《大伦敦规划2021》提出的“良性增长（good growth）”，新版规划更强调在实现社会经济包容性和环境友好性的前提下实现增长的总体理念。空间发展模式：三个“坚持”坚持以增长走廊联系重要节点，明确交通导向下的最优空间发展格局首先是坚定不移地贯彻以伦敦绿带防止城市蔓延并应对气候变化的基本原则，并明确要以同等力度保护其他大都市开放空间（Metropolitan Open Land）。在此基础上，依托主要高速公路和轨道交通线路，识别增长走廊（Growth Corridors），强化沿线项目在时间和机制上的协同开发，并依据交通可达性，明确中央活动区（Central Activities Zone）、机遇区（Opportunity Areas）、城镇中心（Town Centres）等重点地区，引导重点开发项目选址。图 9 历版大伦敦规划总图来源：《大伦敦规划2004》《大伦敦规划2011》《大伦敦规划2021》坚持“分区+多中心”空间组织模式，应对空间发展不平衡问题大伦敦规划通过划定中央活动区、内伦敦、外伦敦，以及5个次区域作为后续规划重点发展地区的基本空间单元，以实现各区之间开发建设的相对平衡。大伦敦规划创新地提出了由国际中心、大都市中心、主要中心、地区中心、社区和地方中心构成的5级城镇中心体系，作为中央活动区之外的商业与集约化发展地区。大伦敦规划将伦敦范围内处于英格兰20%最贫困的地区识别为战略复兴区，要求各地方政府在制定相关地区规划和项目开发时，将消除不平等及贫困根源作为重要目标。图 10 大伦敦城镇中心体系演进来源：《大伦敦规划2004》《大伦敦规划2011》《大伦敦规划2021》坚持集约高效的土地利用模式，实现人口与经济的可持续增长为了在有限的存量发展空间内，容纳不断增长的人口和就业岗位，并实现经济的可持续增长，伦敦始终坚持集约高效的土地利用原则。宏观层面，通过社会经济数据、住房、城市形态、交通系统、环境质量、基础设施等各类要素，开展区域的增长潜力评估。中微观层面，进一步强调采用设计主导（Design-led）的方式确定地块的最优开发容量，从而确定地块最适当的开发形式和开发密度，引导建筑和空间的灵活性和可变性设计，以适应不断变化的功能需求，实现更高的集约化建设水平。为应对气候变化造成的各种风险，以及不断变化的外部挑战，伦敦2020年发布了《伦敦城市韧性战略》，构建了人、空间、过程3个维度的韧性管理框架。以大伦敦规划为统领的市长战略全面覆盖了城市韧性框架目标，通过促进经济的高效发展、增强社会的融合包容、加快绿色低碳转型等措施，系统提高城市韧性，实现城市的“良性增长”。应对脱欧与疫情带来的不确定性，促进经济高效发展在脱欧与疫情的双重压力下，伦敦经济遭受严重挫折，为了提升经济的发展韧性，增强城市竞争力，伦敦的首要之举是强化全球城市核心功能，大力发展文化创意、旅游等优势产业，促进金融、商务服务、专业服务等生产性服务业的数字化转型，积极培育数字科技、生命科学、绿色低碳等新兴产业领域。同时，持续强化产业空间的供给保障，面向初创中小型企业提供低成本的可负担办公空间，并通过提高土地容积率提升土地使用效率，鼓励工业用地混合开发。此外，为增强市民应对危机的韧性，伦敦通过提供战略性的技术培训和成人教育，鼓励提升工作技能，并通过高等教育机构与社区、企业的合作，积极创造广泛的就业机会。应对人口增长与结构多元化，增强社会包容性人群多样性是伦敦社区繁荣的基础，但也因此面临着不平等、社会融合不足等问题。伦敦将建设强大而包容的社区作为目标，在可负担住房方面，强调精准供给不同规模、类型的住房，推进包容性设计方法，满足人群的多元需求；在社会基础设施方面，重点保障儿童和青少年的教育和保育设施，保护满足老年人、残疾人、低收入群体和不同社区需求的文化设施；格外关注“健康不平等”问题，强调在所有的规划决策中优先考虑健康问题，将“减少健康不平等”作为绿色空间、公共空间和街道建设的核心。应对气候变化与能源危机，加快绿色低碳转型伦敦一直致力于应对气候变化带来的环境影响，搭建了系统、整体的策略框架，通过减缓、适应两方面的多种手段，帮助实现零碳城市和韧性城市的宏伟目标。在能源使用方面加快转型，从天然气为主要能源转向更多样化的低碳和零碳能源，鼓励可再生能源使用，支持分布式能源系统的开发。在增强抗风险能力方面，综合规划、设计和管控绿色基础设施，重点保护伦敦绿带和大都市开放空间，并确保建筑和各类基础设施的设计适应气候变化。此外，伦敦还提出向更深层次的循环经济转型，将循环经济纳入开发建设项目的设计、施工和运营的各个方面，增强建设过程中对材料的再利用。主编：熊健副主编：张逸、骆悰统稿人：方澜、林华、黄普、奚东帆、张天然、訾海波执笔人（按章节撰写为序）：陈洋、陈星、胡晓雨、时寅、王晗昱、王周杨、张敏清、陈晟頔、陈鹏、朱春节、谢湘雅、姜紫莹（来源：市规划院）