周雪光、艾云、葛建华、顾慧君、李兰、卢清莲、赵伟、朱灵：中国地方政府官员的空间流动：层级分流模式与经验证据
周雪光（2016）提出“层级分流”模式来描述和概括当代中国政府中官员跨行政区域的空间流动趋向。
层级分流导致了空间流动与块上流动的二元分流结构。
层级流动为中国国家治理带来了一系列特点。
近年来，社会科学学者对官员流动的意义和影响给予了极大关注。
从本文关注的官员空间流动趋向来看，现有的文献有如下几个特点：第一，这些研究大多关注职位变动（如升迁进退），而不是从空间变动的角度着眼（Landry，2008；LiandWalder，2001；LiandZhou，2005；Shih,AdohphandLiu，2012；Walder，1995；ZhaoandZhou，2004）；第二，因资料所限，这些研究大多限于各地域政府层级（省、市、县）上的党政一把手，未涉及占大多数比例的政府其他官员（如各机构、部门负责人）的人事流动；第三，这些研究大多着眼于个体层次的特征（如教育、级别、工作经历等）分析，而不是整体性和结构性的分析。
本文试图从下述几个方面来丰富和推进中国政府人事管理领域的研究工作：首先，从层级流动模式出发，提出一系列实证假设来描述和刻画地方官员人事流动在空间流动和块上流动的基本趋向和特点；第二，尝试建立关于官员空间流动与块上流动的分析概念和相应的测量指标；第三，用系统的经验资料来描述和分析某省份中不同层级政府及其所属部门机构主要负责人工作流动的整体性、结构性状况，建立有关地方官员流动之经验资料上的基准线。
具体说来，本文聚焦在S省的13个地级市和部分区县及其所属机构主要官员在1990—2008年间人事流动的经验资料，描述和解读这些官员空间流动与块上流动的基本趋向，以及政府人事市场、制度安排与实际过程的诸多特点。
本文构架如下：首先讨论中国政府官员流动的制度环境和组织内部人事市场的特点。
在此基础上，阐述和讨论层级分流模式的基本特点、相应的分析概念、流动类别和实证假设。
二、中国官僚机构中的空间流动：背景与意义
（一）中国政府的空间结构
在本文中，行政区域是指由一级地方政府（如省、市、县/区）行政管辖权力之所及而界定的区域。
具体来说，我们将地级市层级、地级市下属区/县（县级市）层级所辖区域看做各有边界的行政区域。
同级行政区域权力间（如各县/区）缺少正式渠道进行横向关联和互动，它们之间的关系或争端往往需要经上级区域领导部门干预解决。
空间流动是指政府官员跨越行政区域（地级市、区/县行政区域）边界的工作流动，无论职务、级别、工作内容变动与否，均在此列。
在政府人事制度中，县（或县级区）或县以上层级有着相对完整和单独的人事管理部门及相对封闭的内部人事市场。
（二）作为治理机制的空间流动
官员空间流动提供了中国国家治理的一个重要机制。
在这一背景下，官员空间流动成为中央权力将各地整合为一体的组织应对机制。
简言之，作为控制机制的空间流动有着两个相互关联的意义：第一，它强化了上级政府与下级官员之间的垂直联系。
空间流动可以作为奖赏机制（晋升或向好的部门/区域流动）或惩罚机制（向不好的部门/区域流动），从而培养和强化上下级官员间的政治忠诚和联盟。
但是，集权有着其成本代价。
层级分流逻辑一方面表现在体现集权意志的空间流动，另一方面表现为大多数官员的低空间流动率或不流动，犹如历史上的官吏分途。
在这个意义上，层级分流模式同时包括了空间流动与块上流动两个侧面，具有整合和分隔的二元性质，蕴含着向上集权与地方自治之间的微妙平衡。
下面，我们进一步讨论层级分流模式的经验意义。
三、地方政府官员的层级分流模式：分析概念与实证假设
（一）层级分流的基本趋向
图1 ：政府官员层级分流模式示意图
因此，层级分流趋向是中国政府区域等级制度的衍生结果。
以上讨论引出下面的实证假设：
实证假设1b（H1b）:其他条件相同的情况下，在一个行政区域边界内，官员的行政级别越高，其跨行政区域的流动率越高，流动的空间范围也越广。
以上勾勒了层级分流模式的基本特征。
（二）政府条块结构与空间流动趋向
图2 ：中国政府机构中的条块双重权力结构（以市环保局为例）
据此，可以进一步提出官员流动的两个维度：空间流动和块上流动。
从这两个维度，我们可以划分如下四种不同的流动（见表1）:
（2）部门间流动。
（3）条上流动。
（4）条块同时流动。
例如，某县委书记调市政府任副市长职务。
表1 ：空间流动与块上流动维度上的四种流动类型
同一行政层级上的不同政府机构在条块关系上的紧密和强化程度每每不同，其中大多数部门机构隶属于所在区域党政领导机构（如市委、市政府），但另外一些部门机构，特别是那些与人事管理、资源分配有关的机构，则与垂直功能部门的关系更为紧密，如国税局、公安局、法院、检察院等。
因此，我们提出如下实证假设：
实证假设2b（H2b）:与隶属行政区域党政权威的大多数部门相比，那些涉及资源分配、人事管理和管制的部门有着更高的空间流动率。
（三）块上流动：地方性人事网络
在本文中，我们聚焦于行政区域内各机构间负责人流动所形成的地方性人事流动网络（简称“人事网络”）。
为了进一步分析行政区域中人事流动网络的结构，在这里，本文尝试将一些网络类型概念化，以利于对经验现象的分析和解读。
局部集聚有助于局部网内的邻近各点间的信息传递和同质性，但易产生局部封闭效应，从而导致全网中不同局部的异质性。
表2 ：局部关联度与全网整合度两个维度上的治理结构类别
（2）蜂窝状世界。
（3）科层制世界。
局部“集聚系数”较低而“全网整合度”较高的情形意味着，邻近的机构间关系松散，但全网上各机构间连接紧密。
（4）“小世界”。
在一个行政区域内部，官员流动形成的地方性人事网络的结构是怎样的呢？
与本文主题密切相关的一个问题是：作为自上而下支配的空间流动在多大程度上影响到地方性人事网络结构？
但正如组织学众多研究发现的那样，正式组织内部常常表现出松散关联的结构（OrtonandWeick，1990；Weick，1976），即上下级间、不同部门间关系松散，反应迟滞，甚至互为分隔。
如果两者是松散关联，那么空间流动对地方性网络结构就应该没有显著影响。
为此，本文提出以下一对相互竞争的实证假设：
实证假设4b（H4b）（松散关联组织机制）：地方性网络结构与行政层级上主要领导干部的空间流动没有显著关联。
以上的讨论更多地将空间流动看做自上而下政治控制的机制，但在人事网络中流动的不仅仅是行政指令，同时也包含着人际关系、情感和信任。
然而，与一般劳动力市场上的网络关系不同，政府人事市场上的流动网络受到政府组织结构的规制，等级层次之间的网络连接通常是有方向性的和有限的。
实证假设5（H5）：人事流动基础上的网络关联在直接上下级层级间最为密切，但这一关联强度随着政府层级向上或向下的延伸而急剧削弱。
四、资料与研究设计
资料中的部门机构包括省级党政、人大、政协等主要部门及厅局机构，所有13个地级市的主要党政机构、人大、政协以及党政部门、办公室等；在区县层次，资料中包括所有区县主要党政机构（县委、县政府）和同级机构（县人大、县政协、县法院、县检察院）。
通过资料整理和构建，我们可以追溯不同部门职位上的人事变动，进而刻画和展现不同层级上、不同机构间人事流动的趋向及其形成的人事流动网络结构。
在资料涉及的1990—2008年中，随着中国的改革浪潮，政府机构有几次大的调整，S省的地级市、区县的行政边界也多有调整。
表3 ：进入本文分析的机构列表（地市级、区县级）
（二）主要变量的测量
本文将空间流动定义为官员跨区、县、地级市行政边界的职位变动。
空间流动率可以从不同角度加以定义测量。
人事网络结构是指由人事流动而形成的机构之间关系的结构。
我们着眼于以下几个测量指标：
·局部集聚系数。
·平均途径长度。
·特征向量中心度。
·中介中心度。
·结构凝聚层次。
这一指标使用凝聚分层方法测量而得（MoodyandWhite，2003）。
人事网络基础上的向下延伸与向上延伸，是指通过人事关系而产生的不同层级间关联的概率。
五、层级分流的基本趋向和特点：经验证据
需要说明的是，学界目前尚无有关地方官员空间流动的系统研究，本文的经验分析属于探索性研究，无法与已有研究进行比较、评估和对话。
（一）地级市/区县层级上的空间流动率和流动幅度
图3a、3b展示了地级市和区县两个层级上在1990-2008年间的总体空间流动率，即该行政区域中在某一时段流出的官员数目与该时段该地区所有在任官员数目的比率。
DS13市和QX13有着较高的流动率，这是因为这些区域在此期间经历了行政区划调整所致，并不是正常的流动率。
图3 ：S 省内地级市和（部分）区县的总体空间流动率（1990 —2008 年）
这些趋向的另一个特点是随时间而发生的周期性起伏以及政府官员任期与宏观政治过程的吻合。
可见，官员的空间流动受到任期制等规则的影响。
图4 ：S 省地级市和区县层级上官员逐年空间流动率（1990 —2008 年）
图5 ：S 省地级市和区县层级上官员空间流动的幅度（1990 —2008 年）
图6 ：S 省地级市和县区层级上15 个最高流动率机构（1990 —2008 年）
（二）条块关系结构中的空间流动
这一双重权威结构影响了政府不同机构中官员空间流动的趋向和特点。
图7a、7b描述了地级市和区县层级上不同机构在跨功能部门与跨行政区域两个维度上的流动率分布。
不难看到，不同的部门机构依其在条块关系中的结构位置有着不同的块上流动率与空间流动率。
图7 ：不同机构部门块上流动与空间流动维度的分布（标准化）
这些发现与以上关于条块权威结构和空间流动关系的讨论以及相应的实证假设（H2a、H2b）是吻合的。
条块角度的分析也提醒我们，对具体制度安排的关注可以帮助我们更为准确地把握和解读人事流动的特点及其渊源。
六、块上流动与地方性人事网络
层级分流以及低空间流动率意味着，地方官员流动大多为块上流动。
为了更好地回答这些问题，我们需要清楚地定义本文关注的地方性人事网络。
已有文献指出，地方性社会网络在基层治理中（例如，村庄选举、维稳、解决地方纠纷）有着举足轻重的作用（吴毅，2007；欧阳静，2009；艾云，2011）。
这一节关于经验材料的分析试图回答如下问题：不同行政区域的地方性结构是怎样的？
（一）测量和解读地方性网络结构：以DS4市为例
本文的关注点在于整体上和不同时点上人事流动造成的结构间关联的特点。
我们首先以DS4市级及市属机构为个案进行初步分析。
我们首先看一下DS4市人事流动在不同时间点的演变情况。
图8展示了1990—2008年间各机构间人事流动的基本走势。
图8 ：DS4 市政府机构间人事流动网络结构（1990 —2008 年）
图9 ：DS4 市各机构人事流动的度分布（1990-2008 年）
如波多尼（Podolny，2001）指出的那样，网络中的流动不仅提供了信息和资源流动的渠道，而且是反射出不同行动者间认同与凝聚关系的棱角镜。
也就是说，是不是在某些机构间有着更为稳定频繁的人事流动，以致自成社区呢？
这一分析方法着眼于网络的中层结构。
我们分析了DS4市在1990—2008年以及在1990—1999年、2000—2008年两个不同时期因人事流动所产生的结构凝聚层次（见图10）。
例如，在至少有一个链接的机构所形成的群体中镶嵌有至少两个以上链接的机构形成的群体，而在后者中又镶嵌着至少三个以上链接的机构形成的群体，以此类推，层层递进，达数层之深。
层层镶嵌的层次机构意味着各机构间关系依次深入，表现出强凝聚力。
分叉点标志着各个有着相同数量链接的机构群体。
换言之，即使从两个时期分别来看，图10a显示的总体趋向仍大致未变。
图10 ：DS4 市各机构人事流动的结构镶嵌层次
这意味着，这一网络有着个体分隔但总体整合的特征。
（二）S 省各地级市和区县行政区域间地方性网络结构：比较与解读
图11展示了各地级市（图11a）和区县（图11b）两个层次上不同机构间人事流动的度分布。
图11 ：地级市和区县行政区域内部人事流动的（加权）度分布
图12显示，在这两个维度上地级市和区县间有着显著的差异。
图12 ：各地级市/ 区县人事网络的局部集聚系数、平均途径长度
图13 ：各地级市和区县在不同治理模式中的位置分布（QX8 省略）
（三）中层结构：结构凝聚层次分析
图14 ：地级市与区县层级上机构间人事流动的结构镶嵌层次
表4 ：地市级最深层级与孤立层级的机构列表
图15 ：地级市间孤立群体与最深群体层级的机构成员相近程度
上述分析显示了层级分流的另外一些特征：第一，高地位的职位和机构有着高流动率，显示出权力在人事流动中的作用；第二，在地方性凝聚程度和整体整合两个维度上，不同行政区域有着明显的差异，特别是地级市和区县两个层级相比有着明显不同，这一特点与结构凝聚层次的分析发现是一致的。
本文的观察和分析提供了对其背后原因进行深入探究的线索。
七、空间流动与块上流动：地方性人事网络发生学的初步
我们的分析策略是，着眼于经验材料中地方性网络结构的若干主要特点（如网络密度、局部集聚系数、平均途径长度、中心地位指标等），分析和检验行政区域中主要领导空间流动与地方性网络结构特点之间的统计关系，进而推断二者间可能的因果关系。
表5 ：关键变量的描述性统计值
所谓空间是指13个地级市之间在这些指标参数上的异同性比较。
如表6所示，就局部集聚系数来说，地方性网络在空间和时间上都没有显著差异；与此相对的是，平均途径长度指标在时空两个维度上都有显著变化。
表6 ：地级市内地方性网络结构在空间和时间上变异程度的ANOVA 分析
作为因变量的几个人事网络主要指标如前。
表7 ：地级市内地方性网络结构与主要领导空间流动之间关系的
总而言之，以上发现（以及在其他年份两者间没有关系的发现）告诉我们，虽然地级市党政领导人的空间流动与地方性人事网络变动有一定关系，但这些关系并不是系统、一致的，且尚不能确认其因果性。
八、空间流动的意义：地方人事网络向其他层级延伸的可能性
本文关注的人事流动网络在上下层级间的关联上有什么特点呢？
针对这一实证假设（H5），本文对经验材料做了初步分析。
从研究目的考虑，本文划分了行政结构自下而上的六个层次：县属机构、县级机构、市属机构、市级机构、省属机构、省级机构。
图16呈现了不同层级间官员向上层次和向下层次延伸的可能性，即同级官员中有着曾经同事关系的官员流动到向上或向下层级的比例。
我们也分析了在一定概率下的间接关联情形，但在这里不做报告。
图16 ：人事流动网络跨层级延伸的概率分布
九、讨论与结论：层级分流、人事网络与国家治理
本文的分析大多使用了近乎白描式的描述性统计工具。
概括总结本文的主要发现如下：首先，有关层级分流的实证分析和发现与前文提出的实证假设颇为吻合。
值得指出的是，政府人事管理的法规有着具体细致的规定和要求，但同时又允许灵活掌握。
与政府官员空间流动趋向相对应的是地方性人事网络的场景，即行政区域内各机构间人事流动形成的网络结构。
以上有关地方官员人事流动趋向的意义何在？
在以上实质性发现之外，本文针对地方官员空间流动提出了一系列的分析概念、类型和测量。
最后，本文的资料、研究中使用的分析概念和技术测量都有很大的改进余地。