中日行政指导的历史之维
【中文摘要】行政指导产生的文化土壤是东方重伦理重秩序的社会心理。
在这个文化基础上，日本形成了官民一体化的协调体制，行政指导作为主要的行政手段，发挥了重要作用，但也产生了诸如密室交易等弊端。
而中国官民协调体制却尚未成型，行政指导的作用和方式还有发展的余地，但需要提前借鉴日本的经验教训，厘清行政指导的界限。
【中文关键字】行政指导;文化;官民协调
“行政指导”一词舶自日本，但类似行政指导的实践国内早就存在。
两者有何共同之处，相异之处呢
我们有必要学习日本的经验吗
如何学习日本的经验呢
看来，在两者之间进行比较将是一个有意义的过程。
一、文化基础的比较
应该说，信奉等级、伦理和秩序而非西方式的平等和自由的国民文化心理，是行政指导产生的文化土壤。
这种心理，形成了“各安其分”的秩序观。
国家和政府只要守职负责，总是受到人民的尊敬。
即使政府超越权限，也能够获得人民的服从。
作为回报，政府也愿意去注意国民的心理，听取他们的舆论，获取他们的同意。
“在合法的公众舆论领域，即使适为了国民自身的利益，日本政府还是努力恳求人民同意，这样说绝非过分。
比如，负责振兴农业的官员在改良旧式农耕法，恰如美国爱达华州的同行们一样，很少使用权力来硬性推广。
在鼓励建立由国家担保的农民信用合作社、农民供销合作社时，政府官员总是要和地方名流多次交谈，并听从他们的决定。
这是政府方面的原因，在国民方面，行政指导的产生和日本人的依赖心理是分不开的。
日本国民对行政机关有强烈的唯上意识和尊重意识，习惯于听从行政机关，尚未脱官尊民卑，故常无反省、无批评地接受政府之指导。日本的文化很多可以在中国找到其根源。以德治国，则治国者的政府官员必须强调自身的道德修养，只有“修身”，才能“齐家、治国、平天下”。
官员是整个社会的道德楷模，示范和推广儒家的道德。
德化的过程，作为结果也作为目标，必然建立了普通老百姓与各级官僚阶层之间的亲和力和信任感，对政府的依赖感和信任感是中国人传统心理的一个重要组成部分。
行政机关具有崇高的权威地位。
“官僚系统具有极高的权威，并有强大的力作为后盾，用权威主义来统治社会。”行政机关也强调“爱民如子”、当好父母官。
在传统里非常强调“其乐也融融”的官民关系，常常将官民关系比作“鱼水关系”。
另外，中国传统行政文化强调权变性，这也是行政指导在中国运行的文化条件。
这并不是说他已经具备充任官职的必要知识;恰恰相反，他们对行政管理毫无准备” 。
如此，行政指导作为一种柔性的行政管理方式，在重伦理其实也就是人治的社会可能产生。
我们宣扬行政指导的价值，在注重它的谐调机变等价值的时候，恐怕还要注意它的出身，作为差序格局的产物其自身就有着和法治相反的价值烙印，同时在中国恐怕得更加强调行政指导的科学性。
二、社会基础的比较
日本实行行政指导的社会基础在于日本特有的官民协调体制。
“官民协调”体制已初露端倪，同时产生了行政指导的萌芽，“明治政府通过公司知识的普及和公司奖励政策而提示的公司形态框架，作为一般公司的模式发挥了机能。
模式的提示和通过府县的章程规则诗没有成文法阶段的实质的‘实质法’，通过法院的判决，将其补足，可以说，行政指导代替了法的未成立” 。
其次，从日本的企业来看，从明治时代起，企业家的意识就不同于西欧企业家私利第一的意识，而是把国家利益看作高于个人利益。
这样从明治时代逐步形成了官方与民间进行对话与协调的关系，使日本成为一个能把国家、民间、企业、个人等社会各个组成部分结合起来、并能发挥其活力的特殊社会体制。
有美国政府官员将日本经济形容为“政府与产业的复合体”，认为日本经济不是按市场原理展开竞争的，从走向现代化开始，政府就设定了经济目标的优先顺序，并向社会提供为实现目标所需要的一切手段。
乃至政府形成政策往往事先在审议会中酝酿。
在日本，那些在45-55岁就达到其行政职位顶点的官员，大多自动“退休”，然后去担当大公司的“顾问”，从而获得很高的薪水。
其实他们一般担当的职务都是闲职，企业要的是他们的声誉和关系。
这种从官员到顾问的转变被看作是日本行政精英的地位和特权的最明显的表现。
日本人用“天堂下凡”来描述这种状况。
这种体制下，官民几为一体，官厅可以进行细致入微的指导，民间则甚至望风而动，拿鸡毛当令箭，揣摩官厅的意思，乃至把官厅的不经意的建议都当作指导。
我国在计划经济体制下，虽然是政企不分，政府和企业一体的体制，政府和企业的协调沟通看似没有问题。
在这种情况下，政府不能简单采取指令和命令来贯彻自己的意志，协调企业的行为，进而调整经济秩序。
另一方面，有关市场经济法律并不健全，调整政企关系往往无法可依。
即使法律是健全的，政企之间也不可能生硬地简单地依照法律来调整，法律之外还存在着协调沟通的问题。
因此，存在建立政企协调体制或者发展政企协调技术的问题。
这一举措是应当肯定的。
它有助于产业政策在良好沟通的基础上，增强可行性和科学性。
但是，通过比较，我们应该警惕日本式的官民协调体制。
日本的官民关系显然过于密切了，导致了很多指导在密室中进行，“人们所看到的行政指导，是行政机关和被指导者的‘共同作用品’” 。
三、产生情形的比较
在日本运用行政指导最早最成功的当数通产省。
作为通产省“最有名气、肯定也是最有争议的次官”佐桥的成就之一就是运用行政指导。
佐桥是在通产省失去对外汇的控制权之后，把“行政指导”作为产业政策的主要手段。
行政指导的出现和日本二战后的经济改革有着密切的关系。
在战前一直实行国家统制经济的体制，政府对经济的较强干预贯穿于其资本主义和近代工业化的发展中，所发挥的作用远远超过美、英、法、德等发达国家，从而大大缩短了日本资本主义发展历程。
二战结束后，日本在经济领域进行解散财阀、农地改革和劳动立法三大民主改革，逐步实现由战时经济向市场经济转变。
在确定以市场经济为基础后，日本经济与其他发达市场经济体制相比，带有浓厚的政府干预色彩。
由于日本在主要资本主义国家中还是后进工业国家，并且在政治经济等方面严重依赖美国。
为迅速恢复和发展经济，尽快赶上欧美国家，日本将发展经济、追赶欧美、摆脱对美国的依赖以实现“经济自立”作为战后发展的中心任务。
而自然资源先天不足的客观条件和政府干预经济的传统，使日本仍然十分重视政府的作用，希望通过政府行为来促进生产资源的合理分配和产业合理化。
在日本，行政指导就是在这一战前的国家统制经济向市场经济转轨的过程中逐步出现和发展的。
50年代，在通产省采取的措施中，很少提及行政指导，因为那时候大多数命令、许可和特许都是断然以明定的法律为依据的。
但随着贸易的自由化，随着市场经济的逐步确立，通产省的法定权力范围逐步得到限制。
60年代，因为通产省由于自由化和未能通过特别措施法而失去大部分明定的控制权之后，行政指导才终于公开实行。
这种观点未成定论，但它揭示了一点，即行政指导和统制经济确实有着千丝万缕的联系。
从渊源上讲，中国的行政指导可以追溯到50年代。
那么，有意思的是，中日行政指导产生的社会经济背景条件是一样的，即它们都是在市场经济条件下产生的。
前者是战时统制经济的结束，自由经济来临的时候政府影响经济的一种手段。
后者则是逐步取代计划经济体制过程中，代替指令性计划的手段，直接参与了埋葬计划经济，促生市场经济的过程。
从上面的论述可以看到的最有意思的事情，恐怕更在于两者虽然在同种情形下产生，但它们的目的、作用却大不相同:在日本行政指导的产生和应用表现为国家权力的扩张，而在中国则表现为国家权力的退缩和自制。
60年代以后日本贸易逐步实现自由化，通产省的权力逐步受到法律的限制。
为了发挥其自身的作用，保持对经济强有力的干预，通产省于是选择了行政指导作为行政手段。
在其时行政指导并没有法律的依据，其唯一的条件限制是被指导单位必须属于某政府机关的管辖范围。
“它的权力来自30年代以来，政府和企业界之间建立起来的关系，企业对政府的尊重。
所有政府部门声称，它们代表国家的利益，有权对所属单位施加各种非正式的压力。”而在中国，行政指导的出现和运行更多地体现了国家权力的自制。
政府是越过法律的篱笆进行指导。
而我们的改革是摸着石头过河，政府总是小心翼翼地把权力尝试地放出去，确实可行再制定法律。
因此，中国行政指导实质上承担了改革试验的历史职能。
这里要戒备的是，当改革相对成型，政企关系在法律上明确，政府干预经济的手段有明确规定的时候，应该更强调守法，不能在法外创造替代规则。
四、发展情况的比较
二战后，行政指导开始在日本大力推行，特别是通产省运用行政指导方式，与行业团体、产业界经常以沟通、劝说建议的方式指出调整投资生产结构、提高效率的方法，“官、产、学”界密切结合。
从50年代到70年代初，日本通产省制定了一系列“合理化建议”、“扶植计划”等，纳入扶植政策的产业如钢铁、合成纤维、石油化工、焦油工业等，特别是电子、汽车、航空工业都获得了富有成效的进展。
1955年，日本的国民经济总产值仅占世界国民经济总产值的22%，同期的美国是36.3%。
当历史的车轮转到了1986年时，日本的国民经济总产值已达到世界国民经济总产值的一成，而同期美国是二成。
其中行政指导所起的作用是首屈一指的。
从某种意义上讲，正是以行政指导为代表的官民协调体制形成了战后日本经济高速增长的基础。
所以，行政指导甚至被人称为日本经济奇迹的金钥匙。
随之日本经济攀向顶点，行政指导开始暴露其弊端。
在70年代以前，行政指导的弊端还不太严重。
因为在经济高速增长时期，行政官僚的政策空间和民间企业的经济活动空间均有较大的回旋余地。
70年代以后，行政指导的弊端日益暴露出来。
结果以金融证券业、流通、不动产在政府的保护下，丧失了进取精神和竞争能力，热衷于暗中协助等不正当竞争行为。
例如几家大建筑公司协商瓜分市场，在争取国家大型基建项目乃至政府对外开放开发援助项目也是暗中指导私自解决，使投标过程变得有名无实。
公众的意见总结和政府的回答都必须以书面形式公开。
从日本的一系列改革看 ，目标都在于促进行政指导的公开化和正式化。
我国行政指导的发展时间短。
计划经济条件下，企业无责、权、利，仅是国家机关的附属物，行政命令是国家进行管理的主要手段。
为了改善国有企业技术水平低、市场竞争能力弱的情况，从80年代起，下发了许多关于企业技术改造的指导性文件。
政府还实行“抓大放小”政策，重点扶植机电、石化、汽车、建筑四大主导产业，促使经济在转型中发展。
和日本不同，行政指导在中国仍有很大的适用空间，具有很大的空间。
桔生淮南为橘，生于淮北为枳，同时他山之玉可以攻石。
中日两国都是在重伦理重秩序的文化土壤里，搭建官民协调的社会体制，逐步发展行政指导。
但出发点的差异，也使各自形成不同的轨迹，面临不同的困境。
日本的行政指导更多地和日本的暧昧文化，和官民一体化的协调体制相联系。
在日本，指导方和被指导方“两者并不是一种谁驱赶谁的关系，而是一种可称为‘心领神会’的默契关系” 。
这种体制的联系显然过于紧密，以致有时行政官厅一个简单的建议，都会让接受的一方当作行政指导来遵守，颇有风吹草动，草木皆兵的架势。
因此，日本行政指导实践在现阶段面临更多的是，既要保持行政指导作为柔性行政的优点，但必须打破这种官民一体化所致的密室交易，以及由此滋生的腐败等问题。
当务之急是将行政指导公开化、程序化。
但行政指导作为一种灵活的行政方式，能否程序化，如何公开化，实在是需要费一番心思的。
而在中国，行政指导作为市场经济条件下产生，作为替代计划指令的良好手段，一方面弥补了法制管理手段的缺失，另一方面在法治尚无成型的时候，解救了人们对远古和谐官民关系的渴望。
因此，和日本不同，在中国行政指导只有一片叫好的声音。
但是，中国行政指导除了面临科学化和民主化的任务外，还是要以日本为戒，提前做好行政指导的程序化和公开化的任务。
我们虽然没有日本那种官民一体化的机制，但正如学者吴思所讲中国人总是倾向在正式的规则之外发展出潜规则的，在日本行政指导实质上就是这样一种潜规则。
在这里，历史和逻辑相统一了。
陈斯彬，华侨大学法学院讲师。
【日】根岸哲著，鲍荣振译:《日本的产业政策与行政指导》，载《法学译从》
王亚南:《中国官僚政治研究》，第53页。
王刚、雷雨:《传统行政文化的理性分析:特征、资源与走向》，载《社会科学》
贺江群、彭忠益:《试论我国传统行政文化对现代行政的双重影响》，载《价值工程》
瞿同祖:《清代地方政府》，
范纯:《法律视野下的日本式经济体制》，第23页。
【日】新藤宗幸著，吴小丁等译:《行政指导--政府与企业的关系》，第73页。
【美】查默斯.约翰逊著，戴汉笠等译:《通产省与日本奇迹》，第31页。
参见包万超:《转型发展中的中国行政指导研究》，载罗豪才主编《行政法论丛》第一卷，法律出版社1998年。
【美】查默斯.约翰逊著，戴汉笠等译:《通产省与日本奇迹》，
参见王新生著:《政治体制与经济现代化--‘日本模式’再探讨》，第83页。