审计观察 | 我国社会救助资金审计探析
社会救助关乎数以千万计困难群体的基本生存问题，也关乎社会公平正义，是社会保障审计的重点内容之一。本文在分析社会救助制度运行成效及其存在问题的基础上，围绕聚焦审计主责主业，探讨社会救助资金审计的重点及难点，并就如何开展审计工作提出相关建议。社会救助制度指国家和社会通过立法，在公民不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物救助的社会保障制度。社会救助作为社会保障制度四大子系统中的重要一环，是一项涵盖了托底线、救急难、保民生等功能的基础性制度安排。改革开放之后，我国社会救助制度经历了不断完善的过程，逐步形成了以低保、特困人员救助供养、灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助，以及临时救助为主、社会力量参与为补充的制度体系。随着经济社会快速发展和市场经济体制逐步建立，低保等各项社会救助制度从无到有、从小到大、从点到面，制度体系逐步建立，管理体制和运行机制不断完善，综合性社会救助体系框架基本成型。一是制度设计逐渐规范。自20世纪90年代开始，我国陆续制定出台一系列社会保障方面的行政法规、部门规章及规范性文件，使得社会救助制度从碎片化向体系化发展，社会救助管理体系逐步从部门分割转变为部门统筹协调，各项救助制度都明确了救助对象、救助标准、救助程序和资金来源，为社会救助活动的开展提供了制度保障。二是救助项目由少到多。20世纪90年代末以来，我国政府逐步建立起相对完善的社会救助体系，涵盖医疗、就业、居住、教育、最低生活保障、特困人员供养、临时救助和自然灾害救助等方面，在更大范围内纾解了困难群众的生存困境。三是人群覆盖面越来越广。社会救助制度的人群覆盖范围不断扩展，在原“三无”人员的基础上，逐步延伸到家庭人均收入低于当地最低生活保障线的贫困人口、城镇失业人员、在职困难职工，以及突发天灾人祸陷入生存危机的人员等各类弱势群体，实现了全覆盖。统计结果显示，1996—2021年，低保制度的惠及人数由84.9万人迅速增长至4212.3 万人，25年间增加了48.61倍。四是救助标准逐年提高。为适应经济社会发展水平，国家不断加大财政投入，我国社会救助标准不断提高。如城市最低生活保障标准由2004年的每人每月152元提高到2021年的711.4 元；农村最低生活保障标准则由2007年的每人每月70元增加至2021年的530.18 元。17年间，二者分别增长了368.0% 和 657.4%。五是财政投入不断增加。随着经济发展水平不断提高，政府对民生问题越来越重视，社会救助方面的财政投入也逐年增加。1999—2021年，我国在最低生活保障方面的财政支出由20亿元（占同期财政收入的0.17%）迅猛增长至1833.1亿元（占同期财政收入的0.82%），22年间相关支出占财政收入的比重同比增加了约4倍，有效保障了城乡贫困人群的基本生活。当前，我国社会救助工作虽然在数量上呈现出扩张态势，但质量方面仍有待提高，主要表现在立法不健全、供需不匹配、认定不精准、救助资源分配不均衡、支出责任不明晰、资金管理使用不规范、信息化建设滞后等方面。一是相关立法仍不健全。目前，我国尚未出台社会救助法，社会救助领域的法律法规亟待健全完善。目前，全国各项社会救助制度主要依据《社会救助暂行办法》。其作为行政法规，法律效力不强。立法的滞后进一步引发了一系列问题，如政府的权力责任范围不明晰，对设置救助机构、编制救助计划等过程中所需恪守的程序性规则不完善；各项救助政策没有做到有机耦合、系统集成，项目整合度低；救助政策与其他民生保障政策、社会救助力量有效衔接度不够等。二是供需不匹配。当前，多维贫困类型的社会救助需求不断增加，社会救助对象呈现出多样化、异质化特征，与现行社会救助体系的对接存在一定的障碍。如在医疗救助方面，随着人民生活水平的提高和人均寿命的延长，新时代人民对健康生活的追求已不局限于以往的看病就医需求，而是更多地向预防疾病、康复护理等方面转变。目前的医疗救助只针对重大疾病，不能有效满足人们对健康的新需求。此外，现行救助体系与我国新型城镇化快速发展的需要存在脱节现象，救助资格捆绑政策的局限性，导致理应被救助的贫困人员无法享受应有的国家福利，影响了人民群众的幸福感、获得感。三是认定不精准。尽管各地探索建立了社会救助家庭经济状况核查机制，但仍面临对象认定不精准的难题。在一些县乡民政部门，管理救助事务的人员力量相对薄弱，救助对象认定时主要依靠村（居）委会干部，导致部分基层组织涣散、公信力不强，应保未保、不符合条件对象享受待遇、重复领取待遇等现象时有发生。四是救助资源分配不均衡。现行社会救助政策主要瞄准低保、特困人员等困难群体，医疗、教育、住房、就业等专项救助多数与低保、特困人员救助供养制度“捆绑”，只有纳入低保或特困人员救助供养范围才能享受其他救助，这就导致一些低保边缘群体由于未纳入低保或特困人员范围而无法获得专项救助，实际生活甚至比低保对象还困难，形成救助的“悬崖效应”。五是支出责任不明晰。合理划分社会救助支出责任是社会救助制度健康可持续运行的重要保障。2018年，《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》出台，从制度层面对中央和地方在社会救助支出上的事权和责任划分提供了更加明确的依据，降低了支出责任划分的随意性和不确定性。然而，由于具体划分方案尚未出台，当前社会救助支出责任划分依据的法律层次较低，省级及以下地方政府财政支出责任划分不合理、不清晰，存在社会救助支出责任过度下放，社会救助支出层级较多等问题。六是资金管理使用不规范。社会救助涵盖医疗、住房、就业、教育等不同方面，涉及众多职能部门。因此，社会救助资金的使用范围较广，部门间分散性强，增加了监管的难度。调研及试审数据显示，救助资金累计结余占当年筹集基金总额的比重远高于国家规定水平，反映出资金预算及管理使用的效率较低。如2020年，某区级医疗救助结余资金占当年资金筹集总额的47%，远高于“基金累计结余一般应不超过当年筹集基金总额的15%”的规定。同时，委托供养机构未能对相关政府拨款进行专账管理，出现挤占挪用现象，甚至有供养机构存在私自截留救助补助资金等问题。七是社会救助信息化建设滞后。2018年6月，民政部印发《“互联网+民政服务”行动计划》，提出“互联网 + 民政服务”是推动我国民政工作现代化发展的必由之路。然而当前社会救助信息化建设没有形成统一的规划，民政部目前正在布局实施的“金民工程”仍在推进过程中，难以有效整合地方已经建成的社会救助信息系统。部门间社会救助信息共享机制不健全，“互联网 +”社会救助在发展中面临信息化落后、共享壁垒、信息安全及准入机制不健全等现实困境。一是社会救助项目多，资金分散。社会救助项目多由不同部门管理，各救助职能部门或社会组织的资金和账目管理标准不统一，给审计工作带来较大挑战。与此同时，社会救助资金涉及医疗、住房、就业、教育等不同方面，各救助资金审计的目标、重点、内容、方法也有所不同，需要搜集的信息不一，对审计人员的能力素质带来挑战。二是基层工作开展困难。社会救助工作和资金的使用去向往往集中在乡（镇）、村等基层区域，而基层组织往往存在基础设施落后、交通不便、人才缺乏、信息化落后、沟通困难等问题。如在特困人员救助的延伸审计中，延伸对象往往分布在多个乡镇，且存在年龄较大、自理能力较低、语言障碍等情况，很难取得有效沟通、获取充分的审计证据。三是信息采集困难。社会救助审计信息涉及范围较广，由于各部门信息化水平参差不齐，共享机制不健全，各项信息的搜集、整理、关联工作量较大，审计的顺利实施和高效完成都面临很大挑战。如在了解基层救助工作落实情况时，由于基层人力资源相对缺乏，日常管理混乱，很难及时提供条理清晰、内容完整、信息化水平较高的审计资料，影响了审计效率和质量。四是整改难度大。社会救助工作中出现的问题往往涉及方方面面，整改起来有一定难度。以特困人员供养为例，审计过程中发现的供养机构照料不足问题不能简单归咎于供养机构的内部管理和监督，还需权衡政策设计合理性、人力资源结构、社会观念宣传等宏观层面因素。另外，社会救助涉及多个项目，不同项目的整改标准不统一，给审计整改带来一定困难。一查预算编制和资金拨付。检查救助补助资金预算编制依据是否真实合理充分，地方财政是否按规定及时足额安排配套资金，是否存在套取资金、延期拨付等问题。二查资金收支结余。摸清资金来源渠道和规模、比重及增长变化情况，资金支出规模、用途及增长变化情况，资金结余规模的增长变化情况。三查资金管理使用。核实社会救助资金账户管理、资金拨付使用程序是否符合规定，是否存在违法违纪行为，是否存在资金发放不精准、未按标准发放资金等问题。一查地方政策制定情况。核查地方各级政府和所属民政、财政等部门制定的社会救助政策是否与国家层面政策要求相一致，是否与社会保险、乡村振兴等相关政策相衔接，是否与地方实际相结合，做到因地制宜、精准施策。二查不符合条件享受待遇和叠加享受待遇情况。核查享受待遇人员的资格情况，是否存在隐瞒收入、家庭财产状况、配偶及共同生活的成年子女情况等信息违规享受待遇问题，是否存在违规享受或叠加享受待遇问题，以及不符合资格后继续领取待遇等问题。三查困难群众应保尽保情况。核查民政部门政策宣传是否到位，信息更新是否及时，对符合条件的困难群众是否应保尽保、精准保障，救助对象是否依法依规及时享受相关专项救助。一查集中供养和救助机构职责履行情况。检查相关机构的基础设施建设、人员服务质量、餐饮质量等，是否存在违规接受捐赠、索贿受贿以及被收养寄养儿童生活、教育权益未得到有效保障等问题，在特困供养机构中是否存在照料水平不达标等问题。二查流浪乞讨人员的生活、医疗、返乡等各项权益的保障情况，对儿童、流浪乞讨人员死亡情况进行重点核查。三查相关乡镇人民政府（街道办事处）是否建立有效的监督管理机制及结果运用机制。关注低保对象经济状况核对等机制建设和运行情况，审查是否存在民政部门未与相关部门搭建信息核对平台、未履行低保对象动态管理、相关部门未按规定对信息系统进行互联互通或数据共享等问题。一要熟悉社会救助所涉及地区的宏观环境，包括政治、经济、文化环境，评估审计对象的系统性风险。如了解当地经济发展情况、营商环境，从而帮助评价救助标准合理性、供养机构选择流程合规性等；了解当地文化环境、社会观念，以评估审计过程中需配备的人员结构、知晓受救助人群所面临的社会问题等。二要了解与社会救助有关的政策、项目、资金等微观信息，以评估审计对象行为的合法合规性。社会救助涉及救助项目繁多，每个项目都有不同的认定标准及救助标准。随着时间推移，救助政策也在不断变化。要对项目和资金进行审计，就必须先熟悉与每项资金相关的政策法规、实施方案等，才能对每项资金使用的合规性、合法性作出客观评价。除政策条款外，审计人员还需了解每个救助项目的特点，从而评估风险点，提出审计建议。一是通过审计人员带动基层被审计单位信息化建设，提升被审计单位信息化水平，进而提高审计效率。审计搜集和整理信息的过程也是对被审计单位信息的梳理过程，通过审计人员与被审计单位的互动，可以使被审计单位更清晰地理解和梳理关键信息元、信息呈现、信息披露与信息共享方式，进而产生审计对被审计单位信息化建设的正向“溢出效应”，助其逐步完善信息化建设和共享机制。二是积极运用大数据思维，在审计工作中积累信息搜集、数据筛选和分析的方式方法，探索数据分析发现问题线索的核查方法，研究编制和优化社会救助审计数据分析操作指引，并逐步探寻社会救助审计信息共享路径。如在试审工作中，涉及民政、住建、教育、人社、卫健、残联、农信社部门所登记的最低生活保障对象基础数据、住房租赁补贴发放明细、学籍管理系统数据、工伤保险护理费、出生医学证明数据、第二代残疾人证管理系统数据、低保及特困对象发放账号数据等资料的，审计人员应在不涉密的前提下，积极寻找方式方法，为碎片化信息的内部整合及外部衔接寻找解决方案。社会救助现实情况复杂，其政策条款和项目管理仍处于不断优化阶段，审计人员在针对发现问题提出整改方案时需要考虑多重因素，并结合当地实际，引入专家意见，为社会救助工作的健全完善提出建设性意见。如针对供养机构服务不足问题的整改不能仅限于加大对相关机构的监督，还应反思地方配套措施是否合理及可能的优化方案，特困人群认定是否有效，社会救助与其他社会福利衔接是否合理，政策宣传是否到位等。同时，在审计整改的落实过程中，要建立健全审计机关与纪检监察、农业农村、财政、住建、民政、教育、人社、卫健等部门的问题线索移送、协查和信息共享机制。对发现的审计问题及时转交、督促整改，并据此建立问题清单，对账销号，防止屡审屡犯问题发生。(作者王林单位系中央财经大学会计学院)来源：《审计观察》杂志2023年第3期