{国外经验}西班牙的水行政与水资源规划
a.历史回顾
比较来看，西班牙是世界上水资源综合开发较好的国家之一(已开发利用的水资源约占总水资源的40%)，从这个意义上看，西班牙远远走在中国的前面。
从中世纪开始，西班牙的水归国王所有，用水需得到皇家的许可。
1879年水法延用水为公共财产的传统原则:“行政管理重于机构设置，一个重要方面是正式承认用水者协会，…
像其他国家一样，西班牙政府一直很积极为灌溉和其他水工程提供资金。
1900至1936年期间，用公共基金投资扩大的灌溉面积为31.6万公顷(由于西班牙内战曾停止建设)，1949年以后，又扩大灌溉面积99.2万公顷。
另一个非常重要的早期进展是1926年法案，该法案提出成立流域机构，该机构是西班牙水资源统一管理和统一水政的主要机构。
从历史上看，西班牙是一个中央集权制国家，但是1978年宪法(佛朗哥死后实施)确定成立17个自治区，对其疆土实行自治。
实施1978年宪法后的一个重要发展是西班牙加入欧共体，“这意味着欧共体的共同农业政策是决定性的，决定着西班牙的农业政策，尤其是灌溉政策，尽管从灌区公共部门的管理体制来看，欧洲方面对此还没有什么影响”(Hernandez)。
甚至在实施1978年宪法之前，在水资源方面已采取了一些重大新举措，如1964年成立水资源委员会，1967年准备“第一个国家水文规划，规划包括1967年、1972年及2000年全国水量平衡规划和跨流域调水整体规划”(Mendiluce 和 del Rio, 1998年)。
不过，正是1978年宪法为实施1985年水法提供了可能，该水法加强了当前的管理体制，使流域机构恢复活力，为现在的水价政策提供了依据。
b.国家行政管理体制
表A.2 西班牙水资源委员会的职能
1)有义务提供下列信息:
在得到政府批准并提交议会之前的国家水资源规划;
在得到政府批准之前的流域水资源规划;
与作为公共财产的水的体制有关的适用全国的通用性规定的项目;
对水资源或水资源利用有重大影响的公益计划和项目，包括对农业、城市和工业对电力资源或土地的利用;
2)提供有关公共水域问题的信息，这些信息可能是政府或自治区较高行政部门需要的。
3)提出有关水资源开发、利用、保护、恢复、统一管理及经济的研究方向。
但必须指出，它远不是一个大得无法进行正常业务的机构，实际上是一个组织结构相当完善的一个机构，由不同的部门和委员会组成，各司其职，共同认真负责地履行职责及承担决策性任务。
地方性政策及公共工程国务秘书处负责城市和地区的道路、铁路及水的规划。
表A.3 西班牙环境、住房国务秘书处的职能
按照自然资源可持续、合理利用的原则，制定国家环境战略，协调环境事务上国务管理总局的工作;
制定和实施国务管理总局管辖范围内有关环境、海岸及废料的标准;
分析并提出欧洲联盟共同基金(European Union Cohesion Funds)用于解决环境问题的目标;
在环境、排水及水处理政策方面与自治区合作，以及在这些领域协调西班牙与欧共体的关系;
进行评价国务管理总局管辖的基础设施、设备对环境影响的研究，并提出相应的研究报告;
保护、经营和管理与水、海岸/土地有关的公共财产;
在这方面值得注意的是1993年指定流域机构由中立的副秘书处管辖，这样做是为了解决两个国务秘书处之间的问题，尽管事实上他们同属于一个部(公共工程、运输及环境部)。
c.流域机构
流域机构的职权限于流经一个以上自治区的河流。
流域机构的运行机制与职能见表A4。
“流域机构管辖的地域范围包括一个或多个不可分割的流域，这些流域的唯一界限是国际疆界。
表A.4 西班牙流域机构的组织原则、职能及权力
通过流域机构实施有关水的国家职能的基本原则如下:
统一管理、统一处理、水经济、分散、放权、协调、效率及用户参与;
尊重流域、水系及水文循环的整体性;
水的管理与疆土的调整、环境保护及天然环境的恢复相一致;
流域机构的职能如下:
起草、监督及审查流域水资源规划
管理、控制公共水域;
管理、控制公共财产或涉及一个以上自治区的那些财产的使用;
流域投资及国家委托工程的设计、施工与运行;
在履行其职责时拥有下列权力:
发放公共水许可权及使用许可证，国家的公益性工程和活动用水除外，这些属于公共工
程、运输及环境部负责;
在涉及公共水域的情况下检查、监督以确保许可证中规定的条件得到遵守;
从事水文测验活动、水文研究、收集有关洪水及水质控制方面的信息;
研究、规划、实施、保护、运行及改善其规划中的工程及其他委托事务;
根据水资源规划确定水质目标和计划;
提供与其具体业务有关的各类技术服务，当被要求时，对国务局、自治区、地方委员会、
另外，对完全位于其区内的河流水权拥有管辖权的自治区可根据上述原则设立自己的水管理机构。
表A.5 西班牙流域机构中各单位的主要职责
流域机构主席的职责:
机构的法人代表;
主持董事会、用户联合会、水库放水委员会及水咨询局的工作;
确保与非政府组织的协议合法;
履行流域机构的最高管理和执行权;
履行未明确为其他单位责任的其他职责。
水委员会的职责如下:
为发放有关公共水及河床权的使用许可证及许可权提建议，确定通行权，边界及调整;
水记录、私有水域编目及污水排放统计;
对解决由水与河床的政策引起的问题提出建议;
检查和监督与发放公共水使用许可权和许可证有关的工作;
检查、监测所有公共用水系统的运行情况，无论谁是这类权利的持有者，也无论适用何
种法律体系;
处理设立用户社区的要求，审批他们的章程及有关社区的其他事务;
有关内陆水系的问题，包括水文测验和水文调查;
研究并提出使用公共水的水费及污水处置费的收费标准;
分析、控制内陆水质，对水质监测计划提出建议;
从事河流保护工作;
按照保护公共河道这一目标进行工作;
技术部的职责如下:
研究并起草项目计划，指导实施由流域机构投资的及国家、其他行政机关、其他公共或
私营机构或个体委托的工程;
水资源管理，协调有关用水的社会、集体和个人之间的利益;
对由流域机构出资的工程进行技术审查和审批;
旨在实现更合理用水的一些活动;
执行水库放水命令;
总秘书处的职责:
处理与董事会、水咨询局、用户联合会工作有关的事务及这些部门的秘书工作;
水资源规划办公室的职责:
编纂起草、监督及检查流域水资源规划必需的成果和研究;
通报用户建议的活动与水资源规划的配合情况;
表A.6 流域机构中非官方组织的职责
理事会(一个非官方理事会)的职责:
提出理事会的行动计划;
提出预算;
必要时对具体管理目标需要的信贷业务进行安排;
准备必须呈递给水咨询局的材料;
就有关理事会地产的条款达成协议;
宣布处于超采状态的地下含水层，确定新的地下水开采许可证禁止开采的周界及含水层
保护周界;
用户联合会(一个非官方管理机构)的职责:
了解两个或两个以上运行部间引起的纠纷，并向主席提交解决方案;
了解，必要时讨论主席认为适合提交的材料，尤其是机构活动的年度报告;
提供有关运行部的年度收入和开支状况的信息;
运行部的目标(非官方管理机构)是:
水库放水委员会(一个非官方管理机构)的职责:
工程委员会(非官方管理机构)的作用:
流域水咨询局(一个非官方规划机构)的职责:
d.水资源规划
a.国家规划 1985年水法规定“国家水资源规划应该以国会法案的形式批准。
当一项国家水资源规划获得批准时，应通过流域规划”(第43条)。
表A.7 西班牙水资源规划文件涵盖的内容
国家水资源规划至少应包括下列内容(1985水法第43条):
协调不同流域水资源规划的必要措施;
前条提出几种不同方案时的解决方案;
在不同流域水资源规划涵盖的地区间进行水资源调配的规划及条件;
流域水资源规划至少应包括以下内容(1985水法第40条):
水资源清单;
当前及可预见的利用及需求;
各种用途间轻重协调的标准及各种用途中的优先法令;
水资源的分配与保护及自然环境的恢复;
基本水质特征及污水处理计划;
关于改良和改变灌溉土地的基本原则，确保水资源及可利用土地的最佳开发利用;
保护和恢复受影响资源和环境的范围及措施;
政府可能不得不实行保留森林地及耕地的计划;
含水层回灌与保护导则;
规划要求的基础设施;
评价水力发电的标准及确定标准实施的条件;
水白皮书的内容如下(根据Mendiluce,
1998年):
按顺序汇编、整理及更新有关的数据;
以公众能了解到的形式公布数据;
为评价今后用水、需水及优先用水提供依据;
在规划过程中结合考虑上次干旱的经验(1990-95年);
为公众讨论与辩论提供背景资料;
使规划形成过程具有透明度;
促进在客观的信息基础上的适度的公众参与，重点是辩论有争议的政治选择和各种行动
方案的目标问题，而不是一些不重要的事情;
法律辩论会
提出根据需要修改水法的一些复杂及有争议的内容;
资料来源: 《水挑战与应战》:西班牙的经验，作者Mendiluce JM.M. 和 J. Prado del Rio;MENA-MED水行动，水资源管理政策改革第一次地区研讨会，世界银行/欧洲投资银行，开罗，1988年6月。
b.流域规划 12项跨地区流域规划已由流域机构提出。
规划本身的制定是在1992-1997年期间。
在1993年规划草案及随后的流域规划草案产生争议的情况下，政府发布了一个名为“水白皮书”的文件，该文件是对一个全面规划的精简，希望在将修改后的规划提交议会之前有助于达成共识。
e.跨流域调水
这些工程都包括在1967年的国家规划中，具体内容如下:
a. 已建的塔霍河-胡卡尔-塞古拉调水工程从塔霍河调水向南至胡卡尔流域上游，最后调往塞古拉流域上游;
b. 拟议中的埃布罗-胡卡尔-塞古拉调水工程从埃布罗河调水，沿与海岸平行的方向将水送往胡卡尔和塞古拉流域的低地:已建的埃布罗-米哈雷斯小型调水工程为从埃布罗向南调水的第一阶段;
这3项工程中的每一项对中国都有可借鉴之处。
1971年通过的特别法案规定年调水量为6亿立方米/年，工程于1979年开始运行。
但是1979/80年度至1994/95年度期间，平均调水量仅为2.53亿立方米/年，不足设计调水量的50%(最高年调水量为3.87亿立方米/年，出现在1987/88年度)。
尽管保留了要求的最小流量，但对为水力发电放水的运行规程进行了修改。
在已遭到来自调出流域埃布罗居民强烈反对的情况下，埃布罗-胡卡尔-塞古拉调水工程还将继续兴建。
埃布罗-比利牛斯调水工程的命运类似。
f.对1985水法提出的修改意见
基于这些要求，公共工程、运输及环境部提出对1985年水法进行修改，其建议如下:
提高对与内陆水有关的环境问题的重视;
对新水源给予明确的考虑，包括利用现代技术进行海水淡化及重复用水;
确定水利工程为公共工程的一种，以便澄清一些法律事实;
以法的形式明确经费问题，尤其是加强国家与用户之间公平分摊费用;
增加需求调节的透明度，提倡节水及对信息的利用;
在水权方面引入灵活机制，如提倡水的市场调节;
加强国家水务局与自治区的合作，加强流域机构的合作机构的能力建设;
Mendiluce和 del Rio认为这些改革最重要的一点是引入水的市场调节机制。
g.中国可资借鉴的经验教训
中国可以从西班牙的经历中吸取一些有益的经验教训，但必须指出两个国家之间存在的不同之处。