矿业法律▏地调领域内在法律规范亟待系统的外在表达
就经济社会发展与国家安全保障而言，地质调查无疑是具有先行性、基础性的重要工作，其与国民经济发展和国家安全的方方面面密不可分。党的二十大强调，“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，其中要以经济安全为基础，以新安全格局来保障新发展格局。实现经济安全须以保障我国战略性资源安全为基础，地质调查工作的高效化、科学化和系统化无疑是实现该基础的基础。　　在计划经济时代，由于各种原因，地质勘查工作出现勘查效率低、权力寻租等问题。而在社会主义市场经济条件下，国家提倡公益性地质调查工作与商业性矿产勘查工作予以区分，只是由于市场经济固有的盲目性和滞后性，各市场主体均在努力追求自身利益的最大化，导致企业在商业性矿产勘查工作中出现操作不规范、地质资料汇交不完整、不及时等“市场失灵”的问题。为应对地质调查工作中出现的问题，单纯依靠传统公法或者私法的调整手段，无法从根本上解决这些问题，必须综合公法规制与私权保障，实现“政府-社会-民事主体”三方利益的动态平衡。　　地质调查是国民经济建设和国家安全保障的基础性工作，加快推进地质调查立法进程可保证地质调查工作的高效有序进行，进而推动国土资源管理能力的现代化，并以此为基点，实现国家治理体系和治理能力现代化。　　从新中国成立初期的“开发矿业，地质先行”，到自然资源部成立后的“摸清家底”，再到国务院《关于加强地质工作的决定》明确指出“要建立健全地质勘查法规体系，严格依法行政，依法维护地质工作秩序，为地质调查和矿产资源勘查提供良好的工作环境”，直至2022年10月习近平总书记给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者的重要回信，新中国建设始终贯穿着对地质调查工作的高度重视。　　在地调领域，目前最急切的就是要解决立法分散化、碎片化和重复率高等问题。特别是在我国的资源和环境立法分别属于民法、经济法和行政法不同法律规范系统的情况下，这种分别立法模式更容易导致法律上的冲突。党中央提出全面推进依法治国的重要决定，地质调查工作作为国家经济社会发展的基础之基础，新时期新形势下加快地质调查法治体系建设研究尤为必要。党的二十大强调人与自然和谐共生的中国式现代化。国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》明确指出，要提升安全保障能力，夯实内需发展基础，把安全发展贯穿扩大内需工作各领域和全过程，着力提升粮食、能源和战略性矿产资源等领域供应保障能力。《2023年国务院政府工作报告》明确将“加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产”作为今年的重点工作。可见，国土资源管理、国家安全建设以及生态环境保护已成为新时期中国特色社会主义的重要议题，而这些都是地质调查工作所服务的重要内容，所以有必要加快地质调查立法进程，推进地质工作的综合化、信息化、社会化和全球化。　　　在“大国土”“大资源”“大地质”的理念下，地质调查工作隶属于自然科学体系的范畴，必须坚持地质调查工作的公益性定位，遵循地质工作规律、市场经济规律和法律工作规律，建立地质调查规划、地质调查权、成果质量监督检查、资料管理与服务、财政出资等基本制度，以保障和推动地质调查工作的开展。地质调查立法既是建设社会主义市场经济体制和实现法治国土的需要，也是地质调查工作自身发展的必然要求，必须加快推进。　　　目前，我国地质调查法律体系呈现出零散化、碎片化、附属化等特征，鉴于目前尚没有一部专门的地质调查法律法规，并且现有立法过多地强调地质调查工作对其他基础工作的“附属性”，而忽视了地质调查工作的独立性及存在意义。这与我国地质调查工作的重要性并不相当，严重阻碍了地质调查工作的合法、高效、有序开展。　　当今中国，重大领域的社会经济问题愈加呈现出交叉性、整合性和动态性特征，以问题为中心的整合性、多维度和一体化的研究范式愈加获得重视。在全面深化改革和全面推进依法治国的语境下，有必要确立“领域法学”的概念以及“领域法”的治理逻辑，以回应社会大变革时代的现实诉求，为地质调查立法的推进提供思维范式。　　国内其他相关行业，如土地调查、基础测绘和地震监测工作，都早已有相关的行政法规作为保障。国际上，世界各国均通过不同程度的地质调查立法来保障其地质调查工作的连续性、稳定性和公正。在内外双重压力之下，加快推进领域性的地质调查立法，以实现地质调查制度的自我革新，更好发挥对其他行业的服务支撑作用。　　地质调查工作作为一种公益性工作，在整个地质工作中具有先导作用及基础性和服务性的功能。随着国际局势日益紧张、国家间贸易摩擦不断升级，全球石油、天然气、铁矿石等自然资源贸易的不确定性、不稳定性明显增强，单纯依靠国际流通即实现资源供给已成为不可能的事情。同时，鉴于我国部分矿产资源存在品位低、开采难度大等不足因素，所以有必要通过地质调查工作的科学高效开展，将自然资源开采保持在经济社会发展的自主可控范围之内，以保证矿产等自然资源的国内自足性，时刻把握总体国家安全观，在国家安全“命运共同体”理念下，给予地质调查专业性的支撑，完善国家安全治理系统中的地质元素。通过加快地质调查法的立法进程，为地质调查工作的进一步开展提供基本规范遵循。　　当前，我国地质调查工作的开展仍然是国民经济发展计划的一个薄弱环节，难以适应工业化、城市化、市场化、国际化和建立公共服务型政府等国民经济发展的需要。为充分发挥地质调查的先行性和基础性作用，缓解资源“瓶颈”，推进地质调查立法非常关键。　　地质调查最大的特质在于其服务多种行业，最大的价值在于其整体效应，是涉及多种行业与资源的综合性概念。其不仅要满足国民经济和社会发展所需的资源增长需求，为资源勘查、评价与开发服务，而且还要为区域和地方发展服务，提供有关城乡发展规划、基础设施稳定性评价及地质灾害风险性评价等方面决策的地质依据。为了正确把握和调整国家地质调查机构的定位和发展方向，探索适应中国特点的地质调查工作全方位发展道路，也需要深入推进地质调查的专门立法。　　地质调查工作是进行矿产资源规划、开发、利用的基础性工作，地质调查工作在发展过程中遇到各种问题需要明确的相关法律来进行规范，地质调查工作尚存在专项立法缺乏、地质调查权属规定不明确及行政管理等诸多问题。矿产资源综合利用研究是地质调查工作的重要内容，现有的《矿产资源法》中涉及地质调查的内容比较多，是地质调查条例制定的依据和效力的来源。实践中，由于地质调查工作缺乏完善的法律法规保障和执法依据，导致一部分地质调查工作在开展的过程中障碍重重，如收费名目繁多、缴纳保证金、地调技术设施经常遭到破坏等，极大地打击了地质调查人员开展工作的积极性，严重影响了国家地质调查计划的实施，制约了地质调查工作的高效有序开展。　　资料汇交作为地质资料管理制度的一个重要内容，其监管机制亟待一部专门的地质调查法健全，使地质资料在汇交后依规分为商业、公益，依法向社会共享，更好地促进地质资料的使用，进一步引导社会资本投入找矿。目前，地质资料汇交监管主要存在以下几个问题：一是汇交人法律责任落实不到位。国家明确规定了地质资料汇交内容及主体，但汇交人对这些要求并不重视，甚至在安排地质项目工作时根本不考虑地质资料汇交的问题，以致于出现大量成果资料不完整、错漏多、质量不高的情况。二是监管部门监管职权有限。目前纳入政府监管的地质资料主要包括：自然资源管理部门管理的探矿权和采矿权、中央和省财政出资开展的地质工作项目。而实践中大量存在的农业、交通、水利等地质项目并没有纳入监管范围，同时监管部门公开信息较少，社会关注度不高，利用社会公众进行监督的作用有限。三是违规处罚措施落实不严。《地质资料管理条例》规定，未在规定期限汇交地质资料的，责令限期汇交；仍不能在限期内汇交的，给予罚款处罚；伪造地质资料或弄虚作假的，处10万元罚款。实践中，未限期汇交和地质资料造假的情况都存在，但是真正受到处罚的企业并不多，难以对企业的违规行为起到预防作用。上述不规范的地质资料汇交监管行为需要专门的地质调查立法设立专章进行完善，可以将现有的《地质资料管理条例》统合到统一的地质调查立法中去。　　地质工作是一项基础性工作，涉及经济社会的方方面面。地质调查工作又是这一基础性工作的基础。正因为如此，世界发达国家在市场化程度非常成熟的条件下，仍然保留有一支从事地质调查工作的队伍及机构，且为该国经济和地球科学的发展作出了不朽贡献。鉴于此，立法保障、需求导向、人才培养、基地建设和强化综合等手段，均须确保其在国际相关领域的领导者地位。　　但我国地质调查机构的组织及行为选择由于缺乏明确的法律依据，导致其投资成本大但获得的经济效益和社会效益低。从横向上看，行政职权混乱。纵览我国地质调查领域现有的法律法规，不能完全涵盖中国地质调查局作为我国公益性地质工作主导部门的全部职责，大多属于行为规范，基本上没有涉及主体规范或责任规范；从纵向上看，中央与地方地质调查机构不协调。实践中出现重复性的地质调查行为，严重降低了地质调查工作开展的效率。　　地质调查是基础性、战略性、公益性的地质工作，其核心在于总体上提高全民福祉，在国家发展中的战略性地位已不言而喻，地质调查立法工作的推进势在必行。　　作为矿产资源勘查管理的基础要求，地调立法应重视以下问题：首先，探矿权合法权益必须受到法律充分保护。国家保护探矿权人在依法取得勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源，实现“开发矿业、地质先行”勘查作业过程中的依法所取得的各种合法权益。同时，法律规定的勘查期间，必须依照规定完成最低勘查投入，并依法及时上缴法律规定的各种地质资料。　　其次，地调立法必须确立地质资料统一汇交、权益保护和公开利用三项基本制度。地质资料蕴含着丰富的地质、矿产、国土资源的信息，在国民经济建设和地质矿产科学研究、矿业经济可持续发展、减少地质矿产投资风险和重复投入、加强矿产资源合理开发利用等方面具有重要意义。　　再次，矿产资源勘查的改革主要突出在探矿权的期限以及续期时面积的缩减制度，防止圈而不探。所以，应把最低勘查投入作为探矿权管理的抓手，将其作为原则性规定纳入《矿产资源法》，至于具体的制度展开以及操作规定则授权行政法规以及部门规章处理较为合适。　　总之，地质调查立法整体构建的思路可以设定为：第一，立足公益性。国家必须将地质调查工作作为一项公益性事业，不可完全交由市场机制进行抉择。第二，遵循渐进性。由于地质调查立法工作涉及经济、法律、行政等多个领域，需要分阶段、分批次循序渐进地展开，可以先出台《地质调查条例》，之后再逐步向《地质调查法》过渡。第三，保持系统性。地质调查立法应当注重和不同政策之间的整体性、相关性、层次性。推进地质调查立法，大力提升地质调查工作的法治水平，描绘中国地质调查事业的法治蓝图已势在必行。