【e学习】机关事务高质量发展探析：全面质量管理理论借鉴及实践路径
“十四五”时期，机关事务工作面临新的发展环境和机遇挑战。为适应新形势新任务新要求，进一步破解体制障碍、推动机制创新、提升质量效能，推进新时代机关事务行业建设，有必要充分借鉴现有管理理论知识，将全面质量管理相关理念引入机关事务工作领域。全面质量管理最早由阿曼德·费根堡姆提出，是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高质量和不断改进的产品和服务，以获取顾客满意为目的的管理理念、制度和方法。20世纪60年代，这一理论开始应用于企业管理领域，推动了工业界的大规模革新；80至90年代，随着新公共管理浪潮兴起，这一理论开始引入政府管理领域，形成了政府全面质量管理理论，被视为一种基于管理主义和技术理性形成的，以“顾客”需求为导向、以内部管控为手段、以流程优化为重点、以信息技术为支撑、以全员参与为保障，改进政府行为并提升公共服务效能的管理模式。国内研究政府全面质量管理从翻译解读国外相关理论著作开始，在2003至2013年期间形成一股研究热潮，此后数年出现一段空窗期，2017年政府工作报告中提出要全面提升质量水平，广泛开展质量提升行动，加强全面质量管理，各领域对于全面质量管理的研究又重新兴起。在公共管理领域，一般而言，全面质量管理是以战略、远景、作业三者为主，其范围包括组织、社会及社群，以最佳客观标准作为评价标准，是质量改善的整体制度、改善质量的方法、依据事实的决策。全面质量管理的基本方法是戴明循环，包括持续改进与不断学习的4个步骤，即计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、处理（Act），又称PDCA循环，其内容不仅限于顾客所得到的产品或服务的质量，也包括改善组织内部绩效的一切作为。全面质量管理的推行要有一套完整的实施程序，根据国内外的应用经验，公共机构推行全面质量管理需要七大具体实施步骤，分别是高层人员的领导与支持、策略性规划、以顾客为导向、考评与分析、训练与奖惩、赋予组织成员活力与团队合作平直保证，其中高层人员的积极参与是最重要的构成要素，顾客导向是管理重点。机关事务工作引入全面质量管理理论是构建同国家治理体系和治理能力现代化相适应的机关事务治理体系的必然要求，也是推进机关事务服务规范化、保障标准化、管理精细化，实现高质量发展的科学路径。当前，机关事务工作已进入到新的发展阶段，发展目标更加注重提高管理和保障效能；发展思路上，要求引入现代管理理念和方法，更加注重改革驱动、技术驱动、市场驱动、理论驱动；发展体制上，聚焦保障力的生成和提高，注重集中统一、整体设计、系统优化；发展路径上，加强系统建设与行业指导，注重上下联动、左右贯通、区域协调、内外统筹。全面质量管理强调顾客中心、绩效中心、前馈控制、全面管理、持续改进，这与当前机关事务系统不断深化机关事务管理体制机制创新，持续加强以资产管理为基础的集中统一管理，深入推进法治化和标准化、信息化建设，进一步提升保障水平和管理效能的要求不谋而合。以顾客为中心要求站在顾客的立场上仔细评估管理绩效，以追求顾客满意为基本目标，并建立与顾客之间的长期互动关系。对于政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，一般分为外部顾客和内部顾客。机关事务主要是对内管理和服务，涉及的顾客主要是内部顾客，即通常意义上的机关单位及其工作人员。以顾客为中心要求机关事务部门及成员要以服务对象满意为组织目标，畅通服务对象的互动反馈渠道，针对服务对象的需求，设计、提供理想的产品或服务，加强与服务对象的互动，了解服务对象期望，并将此作为改进工作和管理的方向。绩效管理包括绩效评估、绩效衡量、绩效追踪，其主要作用在于督促公共部门责任落实、实现利害关系人的期望、强调结果导向等；核心环节是绩效评估，而绩效评估的关键在于确立衡量的指标体系，一般认为建构绩效评估的衡量指标包括3层面，即3E指标：经济、效率与效果。机关事务实行绩效管理的经济指标要求加强机关运行成本管理，严格控制机关运行经费支出，以尽可能低的投入或成本提供既定数量和质量的服务保障内容。效率指标要求坚持集约高效，推进资产集中统一管理、资源统筹调配，提高资金、资产、资源的配置效率。效果指标要求坚持围绕党和国家中心工作、党政机关运转和干部职工生活，统筹整合资金、资产、资源，聚焦职能职责，提升资产管理效能，做优后勤服务。前馈控制是指全面质量管理的过程中，品质保证以工作过程之始为开端，从资源的输入阶段即防止问题的产生，而不是等问题发生后才处理和控制。机关事务管理实行前馈控制，就是要注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，加强顶层设计、源头控制，强化监督管理，严格评价考核，防止因决策性失误造成资源浪费等损失。特别是要依托数字化智能化手段，实现业务数据纵向直报、横向打通，促进信息系统跨层级、跨部门、跨业务互联互通，加强业务数据分析应用，提高科学决策水平。实行全面管理是指所有员工在合作中共同参与，同时进行全程控制，通过跨职能的过程管理，减少浪费并缩短周期，实现组织成本、时间、质量的统一。机关事务全面管理要求全员参与事务工作质量的提升，依托集体努力、广泛授权、充分授能，实现跨部门、跨业务、跨层级协同配合，做到全主体、全领域、全过程的质量管理；注重用全面的方法，包括科学的管理方法、数理统计的方法、现代数字信息技术来管理产品质量、工作质量、工程质量和服务质量。全面质量管理要求将标准操作规程看作是一贯的、具有可预见性的但同时也是持续改进和变化的。如图所示，借鉴全面质量管理“戴明循环”理论，建立过程目标，按计划组织实施，开展过程监控与测量，在总结分析的基础上改进缺陷并进入下一个PDCA循环，可以助推机关事务进行全方位、全层次、全周期的质量改进和可持续建设。特别是在数字经济背景下，要充分运用互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字经济技术，不断开拓创新，推进管理手段、工作方法、保障模式的持续改进。图1 机关事务PDCA循环发展示意图坚持政治引领，构建全面质量管理工作格局。机关事务为党政机关运行保障服务，推行全面质量管理的根本目的是围绕中心服务大局，为党政机关规范高效运行提供有力保障，必须坚持政治属性，坚持政治引领；用习近平新时代中国特色社会主义思想指导机关事务全面质量管理，以政治建设强化管理、凝聚人心、把准方向，不断增强坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的思想自觉、政治自觉、行动自觉；以全面从严治党推动全面质量管理，防范化解重点领域、关键环节风险隐患，为机关事务全面质量管理提供良好政治生态环境。全面质量管理最重要的构成要素是来自高层人员的领导与支持，高层人员必须直接且积极地投入，营造一个开放的且具有信任感的组织氛围。把推行全面质量管理作为推进机关事务高质量发展的路径，坚持和完善党领导机关事务工作的体制机制，坚持高层推动和基层创新相结合，不断完善顶层设计，坚持全国“一盘棋”，统筹兼顾、科学施治，全方位系统地推进高质量发展。组织文化是组织成员的集体意识，是所有组织成员共同遵守的信念和价值观。机关事务工作成员必须对全面质量管理的重要性有充分的认识，才能较好地掌握其核心内容并付诸实践。要加强全面质量管理知识宣传，强化质量管理重要性认识，牢固树立全员质量意识，践行机关事务“质量第一”的理念，充分发挥个人主动性、创造性，让全面质量管理成为组织内部成员的自觉行动，营造出全面参与的质量管理文化氛围，将质量管理作为技术和工具应用到工作中，促使机关事务全面质量管理达到预期效果。建立工作机制，打造全面质量管理体系。结合法治化、标准化建设，推动标准广泛纳入法规政策和规范性文件，建立法律、政策、标准相协调的标准实施机制。通过标准化工具细化机关事务管理与服务质量的技术标准，分领域、分类别、分阶段、分部门明确质量评估指标，加快建立兼顾过程和效果、内在和外在、预期和非预期、多主体和相对人、当期和未来持续的质量评价体系，实现标准研制、实施和信息反馈闭环管理，使机关事务管理与服务质量可控制、可测量、可预期、可持续。推动全面治理，构建“全主体参与”质量管理机制。机关事务全面质量管理是一个开放自然的系统，参与管理与服务保障的党政机关、干部、企业和社会组织都要共同负起责来，在平等协作的基础上致力于质量改进。因此，必须拓展全主体参与的渠道，建立服务质量感知的互动机制，为全主体提供感知与了解机关事务工作质量的途径，建立合作过程的协调机制，实现信息共享、互联互通、知识共有、资源共济、行动共进，在全面质量治理的框架下，形成自愿参与、共同努力、互惠互利合作治理模式。坚持顾客导向，建立质量持续改进及绩效评估机制。机关事务全面质量管理要坚持从服务对象需求角度出发识别服务质量需求，及时掌握服务对象的“期望标准”，以此作为制定服务保障质量标准的依据。灵敏识别服务质量需求变化的趋势，充分运用大数据、云计算等数字技术挖掘与识别服务对象潜在需求，推动科学决策以保障供给质量与顾客需求精准一致，从而提高服务质量满意度。开展质量管理过程监控与测量，在总结分析的基础上改进缺陷并不断进入下一个PDCA循环。推进质量过程控制的公开透明监督，建立机关事务质量的评估指标体系，从顶层设计角度完善机关事务服务质量的评估指标内涵，引入第三方评价主体参与机关事务绩效评价，建立质量持续改进与发展的绩效评估体系，促进全方位、全层次、全周期的质量改进和可持续建设。优化要素支撑，夯实工作基础。理论研究是实施机关事务全面质量管理的前提。立足机关事务工作实际，借鉴公共管理理论知识，坚持问题导向和目标导向，积极引入现代管理理念和方法，不断推进理论驱动和理论创新，聚焦集中统一管理、法治化、标准化、信息化建设等重点领域，深入开展机关事务基础性、政策性和应用性研究，重点推进机关事务全面质量管理等理论研究，推动理论成果转化，搭建成果分享平台，为改革创新探索方向，为业务工作提供指引。结合机关事务信息化建设，加强“数字机关事务”建设，推进监督管理和服务保障模式创新，以推广应用“数正云”APP为契机，打造纵向到底、横向到边的全国一体化机关事务云平台，建设数据交换和应用支撑平台，实现跨部门、跨区域、跨层级数据共享、资源共享。依托大数据、云计算、区块链、物联网等数字技术，对结构化和非结构化的数据信息进行全时段、全天候、全过程采集传输，让信息多跑路、群众少跑腿，实现公共服务质量控制的自动化、高效化和可靠性。在平台建设的基础上，从机关事务现代化建设需要出发，深化应用场景供给，以需求为导向，以服务对象为中心，聚焦智慧办公与智慧社区建设，深化供给侧改革，重塑业务流程，在数字化进程中实现“供给与需求双轮驱动”模式，全域构建与数字化发展高度契合的多元应用场景，进一步打破数字鸿沟、数据壁垒，在确保核心业务数据信息安全的前提下，构建服务对象需求接入端口，提升应用场景交互性，以供给刺激需求、需求促进供给，深化推进办公用房、公务用车、公共机构节能、资产管理、物业管理、综合服务保障等领域应用场景建设，打造智慧机关事务管理与服务应用系统，以管理效率的提升来推动服务水平的提升。推进机关事务全面质量管理关键在于建立一支具备专业知识和技能的高素质人才队伍。深入推进干部人事制度改革，坚持好干部标准，树立正确用人导向，让更多从基层实践中锻炼出来的专业化干部得到重用，推进机关事务管理人才队伍专业化、年轻化建设，提升人才管理活力。优化人才结构，开展系统化的机关事务管理人才综合素能培训，提升综合管理能力；推进专业化业务能力提升培训，把机关事务全面质量管理纳入各级理论学习和业务培训计划，提升研究能力；优化管理结构，加强行政管理、专业技术和复合型人才队伍建设，拓宽选人视野和渠道，打造政治过硬、业务精湛、素质优良、结构合理的人才队伍。探索建立干部任用、岗位绩效与薪酬奖惩挂钩机制和机关事务质量管理奖励制度，努力营造重视质量追求卓越的良好氛围。往期精选▽【微事务】加强培训，守护“舌尖”安全【微事务】安康市机关事务服务中心组织收看公共机构生活垃圾分类示范点建设工作现场会▽▽▽来源 / 中国机关后勤编辑 / 吴世琴 审核 / 王厚勇紫阳春（市政府办包抓重点现代农业园区、市政府办包联重点工业、重点科技型企业）联系人：江祖友，15291554266道通天下茯茶（市政府办包抓“五上”企业）联系人：吴俊华，18691881582您点的“赞”和“在看”，都是我们进步的动力！