从小事做起，做群众的“知心人”
2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《中华人民共和国环境保护税法》(简称环境保护税法),自2018年1月1日起施行。环境保护税由此成为我国的第十八个税种。作为我国第一部推进生态文明建设的单行税法,这意味着我国施行了近40年的排污收费制度将退出历史舞台。与此同时,排污费改税后,征收部门由环保部门改为税务机关,建立环境保护税征管协作机制,环保部门协作配合,将开启“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的税收征管模式。目前,贯彻实施环境保护税法已进入倒计时,我区开征环境保护税准备工作扎实推进。
一、实行环境保护费改税的意义。党中央、国务院高度重视生态环境保护工作,大力推进大气、水、土壤污染防治,持续加大生态环境保护力度,近年来我国生态环境质量有所改善。但总体上看,我国环境保护仍滞后于经济社会发展,生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转,部分地区环境污染问题较为突出,严重影响了正常生产生活和社会可持续发展,加强环境保护已刻不容缓。党的十八大报告和我国“十三五”规划明确提出:大力推进生态文明建设,实行最严格环境保护制度,加大环境治理力度。在党的十八届三中、四中全会文件中明确提出:“推动环境保护费改税”、“用严格的法律制度保护生态环境”。党的十九大报告指出,“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境。”实行环境保护费改税,是党中央、国务院高度重视环境保护及其立法工作的结果,是贯彻绿色发展理念的重要体现,也是落实税收法定原则的基本要求。
1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》确立了排污费制度,现行环境保护法延续了这一制度。2003年国务院公布的《排污费征收使用管理条例》对排污费征收、使用、管理作了规定。针对影响环境的重点污染源,我国选择对大气污染、水污染、固体废物、噪声四类污染物开征排污费。2014年国家根据环境治理新情况、新要求,进一步调整了排污费征收标准,在原有标准基础上,总体向上调整一倍,并允许污染重点防治区和经济发达地区适当上调征收标准。2003年至2016年,全国累计征收排污费2321.68亿元,2016年征收额为205.68亿元。排污费征收效果总体是好的,通过收费这一经济手段促使企业加强环境治理、减少污染物排放,对我国防治环境污染、保护环境起到了重要作用。但在实际执行中也存在一些问题,如执法刚性不足、地方政府和部门干预等,影响了该制度功能的正常发挥。针对这种情况,有必要实行环境保护费改税,进一步强化环境保护制度建设。
二、开征环境保护税的重要意义。税收是促进生态环境保护的重要经济手段。我国现行税收政策在促进生态环境保护方面发挥了积极作用,但仍不能满足我国加大环保力度、改善生态环境的迫切要求。开征环境保护税,具有十分重要的意义。一是有利于解决现行征收排污费制度存在的执法刚性不足、政府部门干预等问题;二是有利于提高纳税人环保意识和遵从度,强化企业治污减排的责任;三是有利于构建促进经济结构调整、发展方式转变的绿色税制体系;四是通过“清费立税”,有利于改革收入分配体制,有利于加快构建地方税体系。
三、环境保护费改税的总体思路。将现行排污费征收制度改为税收征管制度,是一项复杂的系统工程,涉及政策内容、征管机制、管理权限的转换。特别是在我国目前经济背景下,主要任务是统筹兼顾、顺利实施环境保护费改税,确保此项改革工作平稳有序进行。
一是按照“税负平移”的原则进行环境保护费改税,实现排污费制度向环境保护税制度的平稳顺利转换。此次费改税将以原排污费征收制度为基础实行平移。根据现行排污费项目设置税目,将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人,将应税污染物排放量作为计税依据,将现行排污费征收标准作为环境保护税的税额下限。
二是建立环境保护税制度,努力构建我国绿色税制体系。在现有对大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等重点污染源征税的基础上,研究探索对其他污染物征税的可行性,在今后条件成熟后,将相关污染物如挥发性有机物排放等,列为征税项目,进一步扩大环境保护税征收范围,加强污染排放治理制度建设。
三是在税政统一基础上,适当下放税政管理权。鉴于当前环境治理主要工作职责在地方政府,为充分调动地方政府做好污染防治工作的积极性,同时兼顾各地排污费标准差异较大的实际情况,国家对大气和水污染物设定幅度税额,并授权各省(区、市)在规定幅度内,统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会发展目标要求,确定具体适用税额。
四是建立环境保护税征管协作机制。环境保护费改税后,征收部门由环保部门改为税务机关,但企业污染物排放量监测计算专业性较强,实际税收征管工作离不开环保部门的配合。为保障税收征管工作顺利开展,确定了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的税收征管模式。
四、环境保护税法的基本内容。环境保护税法共5章28条,包括总则、计税依据和应纳税额、税收减免、征收管理、附则。
(一)环境保护税的纳税人。税法规定:“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域,直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人,应当依照本法规定缴纳环境保护税。”
(三)计税依据。应税污染物的计税依据,按照下列方法确定:1.应税大气污染物按照污染物排放量折合的污染当量数确定;2.应税水污染物按照污染物排放量折合的污染当量数确定;3.应税固体废物按照固体废物的排放量确定;4.应税噪声按照超过国家规定标准的分贝数确定。
(四)应纳税额。环境保护税应纳税额按照下列方法计算:1.应税大气污染物的应纳税额为污染当量数乘以具体适用税额;2.应税水污染物的应纳税额为污染当量数乘以具体适用税额;3.应税固体废物的应纳税额为固体废物排放量乘以具体适用税额;4.应税噪声的应纳税额为超过国家规定标准的分贝数对应的具体适用税额。
(五)税收减免。税法规定暂予免征环境保护税的情形:1.农业生产(不包括规模化养殖)排放应税污染物的;2.机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物的;3.依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物,不超过国家和地方规定的排放标准的;4.纳税人综合利用的固体废物,符合国家和地方环境保护标准的;5.国务院批准免税的其他情形。税法规定减征环境保护税的情形:1.纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的,减按百分之七十五征收环境保护税;2.纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的,减按百分之五十征收环境保护税。
(六)征收管理。1.环境保护税由税务机关依照《中华人民共和国税收征收管理法》和本法的有关规定征收管理。环境保护主管部门依照本法和有关环境保护法律法规的规定负责对污染物的监测管理。2.纳税人应当向应税污染物排放地的税务机关申报缴纳环境保护税。纳税义务发生时间为纳税人排放应税污染物的当日。环境保护税按月计算,按季申报缴纳。不能按固定期限计算缴纳的,可以按次申报缴纳。纳税人按季申报缴纳的,应当自季度终了之日起十五日内,向税务机关办理纳税申报并缴纳税款。纳税人按次申报缴纳的,应当自纳税义务发生之日起十五日内,向税务机关办理纳税申报并缴纳税款。3.纳税人应当依法如实办理纳税申报,对申报的真实性和完整性承担责任。税务机关应当将纳税人的纳税申报数据资料与环境保护主管部门交送的相关数据资料进行比对。税务机关发现纳税人的纳税申报数据资料异常或者纳税人未按照规定期限办理纳税申报的,可以提请环境保护主管部门进行复核,环境保护主管部门应当自收到税务机关的数据资料之日起十五日内向税务机关出具复核意见。税务机关应当按照环境保护主管部门复核的数据资料调整纳税人的应纳税额。4.依法核定计算污染物排放量的,由税务机关会同环境保护主管部门核定污染物排放种类、数量和应纳税额。5.纳税人和税务机关、环境保护主管部门及其工作人员违反本法规定的,依照《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国环境保护法》和有关法律法规的规定追究法律责任。
五、环境保护费改税对企业税负的影响。环境保护费改税,遵循“税负平移”的原则,征税范围、税率基本没有改变。开征环境保护税后,税收刚性增强,征收机制更加严格,会有一些应缴未缴排污费的企业被纳入征税范围。有关部门对部分省市进行了实地调研,环境保护税占企业缴纳税费的比重较低,一般在1%以下,不构成企业的主要负担。费改税后对企业成本负担影响不大。此外,征税后对企业的约束机制进一步增强,将促使企业主动采取措施减少污染物排放,一些企业的纳税额还会有所减少。
六、环境保护税法规定不缴纳环境保护税的两种情形。为了减少污染物直接向环境排放,鼓励企业和单位将污水和生活垃圾进行集中处理,税法规定两种情形不用缴纳环境保护税:一是企事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水、垃圾集中处理场所排放污染物的,不缴纳环境保护税;二是企业事业单位和其他生产经营者在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的,不缴纳环境保护税。除上述两种情况外,其他排放污染物的情况一律纳入征税范围,照章征税。
同时,税法规定“依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所超过国家和地方规定的排放标准向环境排放应税污染物的,应当缴纳环境保护税。”也就是说,虽然企事业单位和其他生产经营者向污水、生活垃圾等集中处理场所排放污染物不征税;但对经集中处理后向环境不达标排放的污染物仍要征税。其目的就是用严格的法律制度保护生态环境。
七、对排放生活污水和垃圾的居民个人不作为环境保护税纳税人。居民个人排放生活污水和垃圾对环境影响很大,但考虑到目前我国大部分市、县的生活污水和垃圾已进行集中处理,不直接向环境排放,对环境的影响得到了有效控制。同时,为平稳实施费改税,避免增加纳税人负担,所以在立法安排上,将排放生活污水和垃圾的居民个人未列入征税范围,不用缴纳环境保护税。
八、对建筑施工噪声、交通噪声暂不征税。建筑施工噪声、交通噪声是影响人们工作生活的重要污染源之一。但考虑到不同建筑施工类型、工艺和位置产生的噪声不同,交通噪声具有瞬时性、流动性和隐蔽性等特点,建筑施工噪声和交通噪声监测难度都比较大,将其纳入环境保护税的征税条件尚不成熟,因此,本次立法未将其纳入环境保护税征收范围。今后根据噪声污染监测水平的提高,待具备征税条件时,再考虑对建筑施工噪声和交通噪声征税。
九、对企业超标和达标排放的大气、水污染物都要征收环境保护税。污染物排放对环境的损害,与污染物排放浓度和排放总量有关。为加强污染防治,减少污染物排放,2003年国务院颁布实施的《排污费征收使用管理条例》,明确按污染物排放总量征收排污费,即达到国家和地方规定排放标准的,按其排放污染物的种类、数量征收排污费;超过国家和地方规定排放标准的,在排污收费额基础上加倍收取。
与现行排污费制度相衔接,环境保护税针对大气、水污染物的排放总量征收,即不管是达标排放的污染物还是超标排放的污染物都要征税。但由于达标排放的污染物所含污染当量数少,从而可以少缴税;超标排放的污染物所含污染当量数多,从而需要多缴税。这种政策处理,有利于促进企业、单位改进工艺、减少污染物排放。同时,考虑在环境保护法中已明确对超标排放污染物予以行政处罚,所以,在本法中未再规定对超标排放污染物予以加倍征税。
十、汇聚力量,确保环境保护税法顺利实施。环境保护税法自2018年1月1日起实施。环境保护税是新开征的税种,收费与征税两套制度要进行转换,在政策上和征管上需要做好各项准备工作。一是环境保护税法实施条例(征求意见稿)已在全国范围内广泛深入征求意见和多次修定,并按程序报请国务院批准,将明确税务机关和环保部门的具体职责,细化具体政策和征管措施。二是对授权地方决定的事项,包括确定具体适用税额、增加同一排放口应税污染物的项目数等,由各省(区、市)按法律程序确定和报批。今年11月29日,自治区十二届人大常委会第三十三次会议表决通过了我区环境保护税具体适用税额方案,我区采用税法规定的税额下限,即大气污染物适用税额为每污染当量1.2元、水污染物适用税额为每污染当量1.4元,不增加同一排放口大气污染物和水污染物应税项目数。三是做好税收征管准备工作,包括建立税务与环保工作协作机制、调试征税信息系统、交接纳税人资料、建立信息交换平台等。四是做好政策宣传解读、纳税辅导和业务培训,确保征管工作有序进行。环境保护税作为落实税收法定原则的第一部税法,相关部门将按照法治精神做好税法实施前各项准备工作,确保环境保护税法顺利有效实施。