特稿|张康之，张乾友:学术史中的公共行政学概念澄明
通过文献考察我们发现，当威尔逊和古德诺(Frank J.Goodnow)这两位公共行政学的公认创始人试图对行政问题发表意见时，主要是根据现代国家的实际运行状况而对行政做出判断的。
1892年，普里查德(Frank P.Prichard)在《对城市政府科学的研究》中写道，“现代科学的发明已经打破了地域界限，也在很大程度上摧毁了地方独立。
在一个简单得多的社会中建构起来的普通的政府行政机制，已经被证明不够用了。
①在这里，普里查德指出了城市行政研究的必要性，“城市中如此巨大人口的幸福与富裕，直接取决于政府--它所具有的职能需要详尽的科学知识与高超的科学技能--的行政。
在这里，如果像普里查德所说的那样，大企业对资本的控制已经成为一种危险力量，而城市政府又正面临着这一挑战，那么城市行政的研究也就被看作是对这种危险的回应了。
由上述学术史梳理可见，近代以来，关于行政问题的研究有两种不同的途径:一种是把行政看作为具有普遍性的组织问题;另一种则是把行政看成国家活动的一个特殊方面。
这也表明，在“市政研究运动”中，public administration一词中的public并不是出于规范administration的需要，而是与private administration或business administration中的private与business相对的指示性用语。
尽管public使城市行政与企业中的私人行政区别开来，但在行政的意义上，两者却没有太大的差异，至少在当时人们的观念里，行政作为组织共有的活动被认为其一致性远大于公共组织与私人组织之间的差异。
可见，在公共行政研究的起点上，人们并没有对行政的性质给予充分的关注，特别是在早期，人们仅仅关注到学校、教会、医院等组织的行政(今天我们称作为“管理”的)活动。
就公共行政研究来看，“新政”标志着公共行政学的创立时期进入了尾声。
然而，“大萧条，新政，以及随后的战争将人们的兴趣点从城市转向了国家，同时也暴露出了不同类型与规模的新问题。
随着“新政”时代的到来，在公共行政的研究中实现了从城市行政到国家行政的视角转变。
在“市政研究运动”兴起时，这场具有浓重“民间”色彩的研究运动主要是在私人资金的资助下展开的。
然而，随着“大萧条”的爆发和“新政”的出台，情况发生了改变。
在美国特定的民主政治背景下，罗斯福必须避免自己亲自向国会和美国社会传达希望集权的信息，而是需要有一支既能表达意见又具有权威的力量来传达这种信息。
其中，最为重要的就是由布朗洛(Louis Brownlow)、古利克(Luther Gulick)与梅里亚姆(Charles E.Merriam)等人牵头建立的“总统行政管理委员会”。
有了这些经验，虽然“联邦政府所涉更广，也更为复杂，但重组的原则是一样的”。
⑤基于这种认识，“布朗洛报告”提出了一套精心设计的重组计划，“在这一广泛的行政重组计划中，白宫本身也被包括在内。
然而，在美国“国会政体”的政治框架下，在联邦的层面上直接进行行政集权就必然意味着要削弱国会的力量。
三、初入学术语汇的public management概念
显而易见，自诩为“新公共管理运动”的学者们在public management前加上new这个词本身就已经明示，public management一词在历史上曾一度流行。
我们知道，“市政研究运动”的基本现实依据是“市政经理制”(city manager plan)，在这种制度中，城市行政长官被称为city manager。
对“国际市政经理协会”使用public management的倾向和意图的判断，可以从四个角度去看:第一，就美国行政体制而言，是由联邦、州和地方三级政府构成的，“市政研究运动”为了回避这三级政府中行政与政治之间纠缠不清的情况，定位于对技术色彩较浓的城市政府进行研究，所使用的public administration一词实际上所指的是城市行政。
我们知道，英国皇家公共行政学院1922年创办了《公共行政》杂志，而美国公共行政学界则缺乏一本类似的学术期刊，因此，当“City Manager Magazine”更名为“Public Management”之后，很快就成为了当时公共行政研究者的一个重要交流平台。
事实上，在“Public Management”这份刊物出现之前，public management一词已经得到了广泛使用，但是在20世纪三四十年代，对于public management一词的推广而言，“Public Management”显然发挥了巨大作用，正是有了这样一份刊物，使public management一词进入了学者们的主体视野，就连古利克也在全国公共行政学院暨纽约市政研究所的工作报告中使用了这一概念:“市政研究所代表了一种促进更有效的政府的全新方法。
在公共行政研究初期，从学缘关系上看，美国学者更多地受到了德国学者的影响，在对公共行政的理解方面，美国学者与英国学者之间存在较大分歧。
可见，弗里茨·马克斯对public management的使用是不同于“市政研究运动”和“国际市政经理协会”的，作为一名具有很强国家主义意识的学者，弗里茨·马克斯对public management的理解可能更接近于威尔逊、古德诺在国家行政的意义上对administration的理解。
先前无产阶级专政的有组织的滑稽举动造就了这样一种错觉，即‘一国社会主义’正在陷入僵局。
工业国家有赖于一系列的技术设施，以做出社会和经济上的持续调整。
四、对public management概念的不同理解
在另一段话中，弗里茨·马克斯写道:“公法的不稳定性不仅源于将法官和public manager分离开来的距离。
1946年出版的《公共行政的要素》是一本文集，由于弗里茨·马克斯是文集的主编，其他学者受到弗里茨·马克斯的影响而多次使用了public management的概念。
一个公司如果不能盈利，就会发生management上的变动。
市政经理将他们10%-50%的时间用在与公众接触的工作上，而在更小的城市，他们通常还保留着一种开门办公的政策”，②在这方面，费富纳所谓的new public administration又是与私人行政以及科学管理意义上的一般行政大大不同的。
关于public administration与public management的关系，迪莫克在他著名的《公共行政》教科书中是这样说的:“public administration存在许多不同的方面，拥有不同的阶段，总括到一起，展示出了这一领域的范围与特征。
大体上，它们源自两大源头:一方面，来自整个政府过程;另一方面，来自从private和public management中发展出来的行政领导的技术。”总的说来，public management的内涵在这一时期尚未确定，在大多数情况下，它与public administration并无原则性区别，即使有一些学者试图在两者之间做出区分，也只是反映了一种各自独白的特征，相互之间则是矛盾的。