达成征收补偿协议后发现不公平，内容显失公平的行政协议应予撤销
如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点，是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的。
本文从裁判规则、司法观点和相关法条出发，就最高人民法院如何审查行政协议效力进行了知识点梳理，供读者参阅。
卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案
土地征收征用补偿协议、显失公平、行政协议撤销
2006年，福建省卡朱米时装有限公司（以下简称卡朱米公司）成立，落户莆田市荔城区西天尾镇经济开发区，于2007年1月26日取得涉案土地的国有土地使用权。2011年2月16日，福建省莆田市人民政府颁发《莆田市人民政府关于推进城区工业企业搬迁的意见》，对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2015年3月8日，福建省莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2016年9月21日和22日，卡朱米公司向莆田市土地储备中心发函并提交了《莆田市出让国有土地使用权收储（收购）申请表》，向莆田市土地储备中心提请对该公司位于荔城区西天尾镇后卓村（荔园工业区内）的土地及地上构建物进行收储并同意由被告组织实施涉及土地及地上物的评估、搬迁补偿等。
2017年1月22日，莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司订立《企业征迁补偿安置协议书》(以下简称补偿协议)，该补偿协议对合同主体，土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况，补偿方式，补偿项目及补偿金额，过渡方式，征迁补偿款支付方式及交房期限，违约责任等进行了约定。2017年5月15日，卡朱米公司以该补偿协议显失公平，其与荔城区政府签订协议的行为系迫于无奈，应予以撤销为由，提起行政诉讼。
原审认为，行政机关与行政相对人签订行政协议的行为应当合法，内容应当公平、合理。本案被告提前收回原告土地使用权没有法律依据，原、被告双方签订行政协议的行为明显不合理，协议内容违反国家法律强制性规定，显失公平，故该协议的签订行为明显不当，依法应予撤销。原告诉求有理，法院予以支持。被告答辩意见，缺乏依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决撤销原告福建卡朱米时装有限公司与被告荔城区人民政府于2017年1月22日签订的《企业征迁补偿安置协议书》。案件受理费374937元，由被告莆田市荔城区人民政府负担。
荔城区政府不服原审判决，向法院提起上诉称：1、原审法院混淆土地收回与土地收购的区别，对上诉人与被上诉人通过收购储备方式达成的土地收购协议民事纠纷适用行政诉讼法规定进行审理判决，属适用法律不当。2、即使讼争协议被认定为行政协议，但原审法院没有遵循当事人约定的规则，不仅忽视了公共利益或行政管理目的均可作为行政协议目的规定，而且还曲解了公共利益的法律概念，其直接适用行政法的规定认定补偿协议明显不当并予撤销是错误的。3、补偿协议系双方合意达成的，不存在无效的情形，应是合法有效的，原审法院混淆企业搬迁补贴款与搬迁费的区别，错将属附条件的第六条内容认定为违反法律强制性规定、补偿明显不合理的显失公平条款，导致其判决错误。请求撤销原审判决，裁定驳回被上诉人的起诉或改判驳回被上诉人的诉讼请求。
福建省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为明显不当的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。为此，被上诉人以其与上诉人签订的《企业征迁补偿安置协议书》显失公平为由，有权提起本案撤销之诉。结合被诉行为以及被上诉人的诉讼请求分析，被上诉人针对的是协议双方就项目征迁范围内的土地、厂房及附属设施和实物性资产的补偿存在补偿数额远远低于实际损失、补偿显失公平等情形主张被诉协议应予撤销。
就本案补偿协议内容来看，卡朱米公司要获得协议约定的全部搬迁补贴额，必须满足以下条件：一是完成企业兼并重组；二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中，实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意。因此，卡朱米公司要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与及其意思表示，而非卡朱米公司依其独立意志可以成就，这样的条件设定对于卡朱米公司权利的实现显然困难。而条件中关于“投资额必须大于征迁补偿额”“如果投资额小于征迁补偿额将取消履约保证金”等设定没有考虑到卡朱米公司投资的实际状况以及实践中投资额到位的各种可能性，没有对投资额到位作出合理的安排，简单规定投资额一旦小于约定就取消履约保证金，对于卡朱米公司而言显然过于苛刻。
此外，从补偿协议履约保证金设定的金额来看，补偿协议中所约定企业搬迁补贴额为27,173,083元，而约定的履约保证金为12,104,576元，约占双方约定的企业搬迁补贴额的45%，如此巨额的履约保证金对于卡朱米公司也是极为不公平的。因此，补偿协议为卡朱米公司获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。原审据此认定补偿协议存在显失公平的情形，依法撤销补偿协议，于法有据。荔城区政府可在与卡朱米公司充分协商的基础上，遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。二审遂判决驳回上诉，维持一审判决。
本案中，获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。涉案行政协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了“禁止不当联结”原则。因此，针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。经审查认定存在显失公平或者不当联结情形的，人民法院应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。