专家解读｜全面完善行政执法程序 开启网络执法工作新篇章
近年来，随着《数据安全法》《个人信息保护法》《行政处罚法》等法律法规的制定修订，一方面使网信部门行政执法的范围明显扩大，另一方面也对网信部门严格规范公正文明执法提出了新的要求。为适应新形势新任务新要求，国家互联网信息办公室对《互联网信息内容管理行政执法程序规定》（2017年公布，以下简称为“原规定”）进行了修订。《规定》的修订，将为贯彻落实网信领域法律制度、推动构建实体程序并重的网络法治体系提供有力的制度保障。《规定》对行政执法程序的全面完善，主要体现在以下几个方面：随着《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等基础性、综合性、全局性法律及相关配套规定的出台，网信部门的执法范围逐渐从网络信息内容管理，扩展到网络安全、数据安全、个人信息保护等领域。《规定》开篇即指出是根据这些基本法律而制定，并明确网信部门依据这些法律规定的职权管辖本行政区域内的行政处罚案件。《规定》基本延续了原规定关于地域管辖、级别管辖、移送管辖和指定管辖的规定。考虑到网络违法行为往往是远程实施的特点，为便于及时开展执法工作，《规定》新增了地域管辖的两个管辖连接点，即违法行为发生地包括违法行为人“相关服务许可地”和“服务器所在地”。此外，考虑到某些案件会涉及国家安全等复杂情形，基层执法力量可能难以应对，《规定》专门规定设区的市级以下网信部门发现其所管辖的行政处罚案件涉及国家安全等情形的，应当及时报告上一级网信部门，必要时报请上一级网信部门管辖。《规定》明确，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。此外，为了打击遏制个人信息保护领域的违法行为，《规定》细化了《个人信息保护法》关于查封或者扣押有证据证明是用于违法个人信息处理活动的设备、物品的规定，并按照《行政强制法》的有关规定，明确了紧急查封、扣押的要求：情况紧急，需要当场采取查封、扣押措施的，执法人员应当在二十四小时内向网信部门主要负责人报告，并补办批准手续；网信部门主要负责人认为不应当采取查封、扣押措施的，应当立即解除。在确保执法有力度的同时，《规定》坚持处罚与教育相结合的原则，引入了《行政处罚法》“首违可以不罚”、“无过错不罚”的规定，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定。这确保了行政执法的“温度”和人性化，有利于提高社会对行政处罚的认可度。贯彻新修订《行政处罚法》的新要求，《规定》完善了网信部门的行政处罚程序，以进一步推进网信部门严格规范公正文明执法。完善了听证制度。扩大了听证范围，将降低资质等级、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚纳入听证范围；强化了听证笔录的效力，明确网信部门应当根据听证笔录作出决定。这有利于解决实践中听证程序使用率偏低的问题。增加了重大执法决定法制审核制度。明确“涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”等情形应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。明确网信部门中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。明确了对事实清楚、当事人自愿认错认罚且对违法事实和法律适用没有异议的行政处罚案件，网信部门应当快速办理。这坚持了高效便民的原则。增加了电子送达方式。规定当事人同意并签订确认书的，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。这有利于解决送达难的问题。《规定》在原规定的基础上，进一步强化了对当事人合法权益的保护。强化了陈述、申辩等权利的保护。明确网信部门作出行政处罚决定前事先告知的内容包括拟作出的行政处罚内容，以解决因告知不全而影响当事人行使陈述权、申辩权的问题。而且强调网信部门及其执法人员在作出行政处罚决定前，未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定。在总则中明确了网信部门及其执法人员对在执法过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。相较于原规定仅在“调查取证”环节规定类似内容，《规定》强调了商业秘密、个人隐私等权益保护在整个执法过程中的重要性。考虑到证据对于认定当事人违法行为和处以行政处罚至关重要，规定证据应当经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。《规定》延续了原规定的执法监督制约机制，并进一步加强了对网信部门行政执法行为的监督，以有效防范行政不作为、乱作为。明确了行政处罚期限要求。规定网信部门应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定；因案情复杂等原因不能在规定期限内作出处理决定的，经网信部门负责人批准，可以延长六十日；案情特别复杂或者情况特殊，经延期仍不能作出处理决定的，由上一级网信部门负责人决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限；国家网信部门办理的行政处罚案件需要延期的，由本部门主要负责人批准。这些规定有利于防止行政处罚案件久拖不决。增加了执法全过程记录制度。规定网信部门应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。明确了网信部门实施行政处罚应当接受社会监督。明确公民、法人或者其他组织对网信部门实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；网信部门应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。总的来看，《规定》既规范和保障了网信部门依法行使行政处罚权，全面体现了严格规范公正文明执法要求，也强化和维护了当事人的合法权益和程序救济，充分彰显了网络执法的“温度”，开启了我国网络信息内容管理、网络安全、数据安全和个人信息保护领域执法工作的新篇章。《规定》的公布实施，有利于推动我国构建实体程序并重的网络法治体系，在法治轨道上推进我国网络治理现代化。（作者：刘金瑞 中国法学会法治研究所研究员）