许明月、段浩:农业转移人口市民化的法律激励机制构建
因此，对农业转移人口市民化的法律激励就是指基于城乡融合发展的社会可接受性，设计和选择户籍、土地、财政等法律规范和制度工具，激发、引导和规范农业转移人口实现市民化，以有效实现新型城镇化的系统法律制度创新活动。
二、农民权益:构建农业转移人口市民化法律激励机制的关键
“农业转移人口”的称谓最早可以追溯到 2009 年 12 月召开的中央经济工作会议，此后，“推进农业转移人口市民化”就成为历年部署经济工作的主要任务和积极稳妥推进城镇化的核心任务。
2013 年中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，完善城镇化健康发展体制机制。
2016 年，国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》 ( 国发〔 2016 〕 8 号 ) 中，提出加快实施以促进农民工融入城镇为核心的“一融双新”工程，重点加快城市建设和户籍改革，明确提出建立农业转移人口市民化激励机制;《推动 1 亿非户籍人口在城市落户方案》 ( 国办发〔 2016 〕 72 号 ) 进一步细化了“十三五”期间户籍人口城镇化率和年均转户人口数量指标。
对农民具体权益的保护规定仍过于笼统，市民化的实现机制仍缺乏可操作性，尚未形成能够全面落实新型城镇化要求和实施农业转移人口市民化的规范体系。
农民主观里有顾虑，制度上有障碍，行动中有困难，客观上加剧了农业转移人口市民化的困境。
鉴于此，农业转移人口市民化的制度改革必须彻底摒弃城乡二元结构的传统思维，在制度设计上，实现由命令控制型向激励-制约范式的转换。
从目前的情况来看，在农村转移人口市民化法律制度建设方面，一些先行先试的政策尝试和制度成果缺少及时的立法跟进和法律规范，法治供给成为制约改革深入和推进市民化的短板。
法律规范指引性、预测性功能的缺失，导致了农业转移人口市民化实施的不稳定性，诱发了土地城镇化和人口城镇化的非均衡发展，加剧了社会风险。
作为全面深化城乡结构改革和推进新型城镇化发展的系统工程，完备、科学、有效的农业转移人口市民化的制度体系需要破除不符合以人为本的传统思想观念，克服城乡二元结构的体制机制弊端，在系统完备、科学规范、运行有效的制度体系基础上，通过构建“激励-制约”范式的制度体系，突破以城市户籍为代表的利益固化藩篱，进而探索出一条充分保障和实现农民权益、解决其生活困境、满足其美好生活需要的法律激励机制。
四、工具选择:农业转移人口市民化激励机制的制度改革与创新
制度条件的完备并不必然会带来良好的法律激励效果，法律激励工具的选择和应用才是农业转移人口法律激励机制实现的关键环节。
我们认为，以下方面的制度变革和创新尤为必要。
( 一 ) 农村土地制度的改革创新
在农业转移人口农村土地利益的维护上，应按照“三权分置”改革的要求，进一步强化农业转移人口农村既得土地利益的维护，使农业转移人口不会因为进城生活而丧失农村的土地利益。
为此，应对现行法律制度与以上基本要求不符的规定进行改革。
农民存于农村的既得利益除了土地上的利益外，还有其他利益。
应通过相关法律的修改，明确农业转移人口的权利 ( 无论是否因股份制改革而转化为股权 ) ，并给予相应的法律保护。
( 二 ) 户籍制度的改革创新
户籍制度改革实践表明，在户籍利益维度上逐步剥除附着在户籍背后的各种权益，降低甚至消除户籍的“含金量”，规定户籍不再是享有各种权益的唯一要件，根本上破解以城乡分治户籍制度为核心的城乡二元结构，才能更好地推进市民化过程中农民权益的实现，进而发挥农业转移人口市民化的最优激励效果。
据统计，“ 2016 年城镇常住人口达到 79298 万人，人口城镇化率为 57.35% ，比 2015 年提高 1.25 个百分点。
不难发现，自然村落大幅度减少，城镇化率大幅提高，户籍法律及配套制度的激励作用成效明显。
( 三 ) 财政制度的改革创新
以“人地钱”挂钩制度为典型例证，一方面，“以制度改革来体现效率，保障稳定，是‘人地钱’挂钩政策能否得以顺利推进、新型城镇化目标能否最终实现的关键”。
另一方面，“人地钱”挂钩在激励地方政府积极性方面能发挥良好的促进作用。
“通过促进和规范人口、土地和资金等要素流动，通过明确政府、企业和个人的主体责任和义务，助推新型城镇化和城乡统筹发展”。
( 四 ) 其他法律制度的改革创新
农业转移人口市民化的法律激励机制虽然以户籍、土地和财政作为法律激励的主要工具，但是从法律激励机制的内容体系化和过程完整性来看，更为重要的是法律激励机制体系构建的逻辑自洽，因为任何机制的功能都是有边界的，可能还需要建立和完善“农业转移人口就业和劳动权利保护制度、平等的就业制度、劳动薪酬保障制度、城市最低工资制度、城镇化住房配套制度、养老保险和工伤保险等有关保障法律制度体系和综合配套制度改革”。