戴立兴：关于“坚持和加强党的全面领导”重要论断的理论思考
党的十八大以来，我们党提出了“坚持和加强党的全面领导”重要论断，这一思想主要涉及四个方面的相关理论问题。其一，“三个最”重大论断，在认识层面明确了党的全面领导地位，揭示了新时代坚持和加强党的全面领导的极端重要性。其二，“党领导一切”重大论断，在实践层面提出将党的全面领导贯穿到各领域各方面各环节，揭示了新时代坚持和加强党的全面领导的具体要求。其三，“总揽全局、协调各方”重大论断，在操作层面提出了党的全面领导的总要求，揭示了新时代怎样坚持和加强党的全面领导的方法论。其四，“坚持和完善党的领导制度体系”重大论断，在主体层面提出了坚持和加强党的全面领导的制度要求，揭示了新时代必须以制度形式保证党的全面领导。这四个方面问题，有的是第一次提出，有的是对过去提法的再次强调，但赋予了新的时代内涵，丰富发展了党的领导思想。认真研究这四个方面问题，有助于深化对“坚持和加强党的全面领导”重要论断的认识，对于新时代坚持和加强党的全面领导意义重大。
一、“三个最”揭示了新时代坚持和加强党的全面领导的极端重要性
“三个最”重大论断，深刻揭示了党的领导与中国特色社会主义的关系，指出两者之间存在着不可分离的内在一致性，在认识层面明确了党的全面领导地位。这些论断深化了对中国特色社会主义本质、社会主义制度优越性和党的领导政治属性的认识，阐明了新时代坚持和加强党的全面领导的原因。
（一）深化了对中国特色社会主义的认识
第一个“最”指的是“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”。这一论断是在新时代伟大实践基础之上得出的创新性概括，它对党的领导与中国特色社会主义之间的关系进行了科学定位，把“最本质”与“一般本质”区别开来，让人能够迅速抓住要害、厘清关系、把握重点。
第一，中国共产党是中国特色社会主义的领导力量。习近平总书记指出：“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。”一方面，中国特色社会主义是由中国共产党开拓的。早在二十世纪50年代，我们党就开始对中国社会主义进行了独立自主的艰辛探索。在党的十二大上，我们党郑重地提出“走自己的路，建设有中国特色社会主义”的命题，开辟了一条具有中国特色的社会主义发展道路。另一方面，中国共产党始终坚持对改革开放的领导。早在改革开放之初，我们党就提出既要坚持改革开放，又要坚持四项基本原则，并明确“坚持党的领导”是“四项基本原则”的核心。正是由于始终坚持了党的领导，改革开放才有了正确的方向，中国特色社会主义才得以顺利推进。
第二，最本质特征决定和制约其他本质内容。改革开放以来，我们党对社会主义本质的认识不断深化，其中最大的理论贡献，是提出了社会主义本质理论。在实践中，我们党清醒地认识到，社会主义本质性的内容还包括公有制、民主法治、精神文明、以人为本等内容。但是，这些社会主义本质性的内容只有在我们党的领导下才能够得到体现和展示。换句话说，党的领导决定其他社会主义本质性的内容，党的领导是中国特色社会主义最高层次的内在规定性。
第三，认真吸取世界社会主义运动中关于党的领导的经验教训。这种经验教训主要来自两个方面：一是吸取了原苏东社会主义国家由于放弃共产党领导，导致改革失败、政党垮台的教训；二是总结我们党执政以来在党的领导问题上的经验教训。党的十八大以来，在党的领导问题上，我们党旗帜鲜明地提出必须坚持和加强党的全面领导，实现了党的领导问题上的正本清源、与时俱进，确保了党的全面领导的巩固与加强。
（二）深化了对中国特色社会主义制度最大优势的认识
第二个“最”指的是“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。这一论断深刻地揭示了中国特色社会主义制度不同于其他社会制度的最大优势所在。在我国国家制度和国家治理体系13个方面显著优势中，“坚持党的集中统一领导”位列首位，符合中国实际。党的领导优势主要体现为以下内容。
其一，我们党具有超强组织动员能力。西方政党制度的最大弊端，是不同党派之间存在严重的相互掣肘、乃至倾轧。在中国，党的集中统一领导具有“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”，从而避免政治上的党派纷争、政治集团偏私、少数“精英”政治操弄等恶劣现象，避免出现西方政党制度中常见的“否决政体”、“极化政治”等现象。
其二，我们党具有战略规划的定力和决策执行的效率。我们党崇尚实干兴邦，在我们党的集中统一领导下，我国可以制定保证国家长远发展的规划，保持国家发展的稳定性、连续性，而不会发生西方国家由于政党更替带来的短视现象。对攸关国家长远发展的重大事情，我国可以做到“一张蓝图绘到底”。比如，我们党能够把二十世纪确立的“三步走”战略一直贯彻到今天，引领中华民族走向伟大复兴。反观一些所谓西方民主国家，它们更多的是“一届隔着一届干”、甚至是“一届对着一届干”，我们党的这种政治定力是西方政党很难做到的。
其三，我们党具有勇于自我革命的最鲜明品格和最大优势。我们党不是没有犯过错误，但与其他政党不同的是，我们党能够始终坚持真理、修正错误，坚持以伟大自我革命引领伟大社会革命。此外，我们党对于领导干部的培养选拔也有自己独到的做法和优势，比如国家领导层实现依法有序更替，注重领导成员的基层历练和实践锻炼，从制度上避免了选出民粹领导人、富豪代言人或平庸政客现象的发生。
（三）深化了对党的领导政治领导地位的认识
第三个“最”指的是“党是最高政治领导力量”。这一论断鲜明地宣示了党的领导的政治属性、政治地位。在当今中国，中国共产党是中国特色社会主义的掌舵者、治国理政的领导者，其他任何政党组织、政治力量都不具有同我们党相提并论的政治地位。
党的领导具有强烈的政治性。与普通管理组织、机构的最大不同之处在于，政党首先要回答的是“一个国家举什么旗、走什么路”的问题，这是由政党的政治属性所决定的。政治领导是在宏观全局方向上把握工作，而管理则属具体操作环节的工作；领导是通过管理实现的，管理是在领导下的管理。
党的领导具有最高的权威性。“在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。”其一，强调“最高”，是对党的绝对领导权威的定量表述，中国共产党作为马克思主义执政党，是最高政治领导力量。其二，其他政治力量发挥政治作用，必须与中国共产党在政治上保持一致，自觉接受中国共产党的领导。其三，专门将“党是最高政治领导力量”提出来，有利于在实践上坚持和加强党的全面领导。
所以，“中国共产党是执政党，党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点，绝对不能有丝毫动摇。”我们必须坚持党的全面领导，防止出现各行其是的现象。
二、“党领导一切”揭示了新时代坚持和加强党的全面领导的具体要求
党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，并把这一条列为“十四条基本方略”的第一条。“党是领导一切的”可以表述为“党领导一切”。“党领导一切”的论断，在实践层面提出必须将党的全面领导贯穿到各领域各方面各环节，是党的全面领导在实践层面的贯彻与展开。
（一）“党领导一切”是对“党的一元化领导”、“党政分开”的发展和升华
为了更好地实现党的全面领导，我们党执政后曾先后进行过“党的一元化领导”和“党政分开”两种不同的探索。新时代，我们党强调“党领导一切”，不再沿用“党的一元化领导”和“党政分开”两种提法。这是因为，两者在实践中尽管取得了一定的成效，但都存在一些弊端。
一方面，“党的一元化领导”提法本身并没有错，出发点是为了加强党的集中统一领导，但在实践中确实出现了一些问题。在当时的特定历史条件下，实行“党的一元化领导”所带来的最主要的问题在于，由于没有搞清“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这一根本问题，并且对当时所处阶段的社会主要矛盾在认识上发生了重大失误，结果造成党的权力过于集中和党政不分，党的“领导”变成了党的“管理”。对此，邓小平指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。可以看出，邓小平并不是否定“党的一元化领导”，只是批评了“党的一元化领导”在实施中产生的弊端，这些弊端表现在将“党的一元化领导”变为“党管一切”“党包办一切”，甚至是“个人领导”。在此基础上，邓小平深刻指出，产生这些弊端的原因，是由于党和国家的领导制度出了问题，因此需要对党和国家领导制度予以改革。
另一方面，坚持“党领导一切”与“党政分开”并不矛盾。在处理党与政府关系问题上，毛泽东很早就提出了“党的一元化领导”论断，他的真实想法不是要“以党代政”，而是希望党能够把那些重大原则性的、事关全局的事项领导起来，这也符合毛泽东一贯强调的两点论与重点论相结合的工作方法。周恩来对此的理解是，“我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉。”但是在实践上，由于认识不够、缺少经验，确实产生了以党代政问题。在总结经验基础上，二十世纪八十年代，我们党提出了“党政分开”的政治体制改革方向。在这一时期，由于少数人片面地照抄照搬西方政治理论，在不提党的领导这一前提下谈“党政分开”，结果导致在实践中出现了“党政对立”等错误，导致党的领导在事实上受到了严重削弱，大大损害了党的领导权威，政府工作开展也受到了较大影响。这显然与正确处理党政关系、改善党的领导的改革目标背道而驰。
显然，“党领导一切”并不等于“党管一切”。“党领导一切”的主体是政党，关键是领导、特别是要善于领导；“党管一切”则是政党异化为国家行政事务的直接管理者。同时，“党政分工”也不等于“党政分家”。宪法明确规定：中国共产党是国家的领导者，政府是国家的管理者。这就把党组织与政府机关的职能进行了明确的区分。党政分开是指党和政府的职能分开、分工，不是相互对立或分家。因此，当前我们提出的“党领导一切”是对过去“党的一元化领导”“党政分开”认识的继承和超越，是要防止和避免前两者曾经出现过的“过分”的偏差。
（二）“党领导一切”的新时代内涵
新时代，我们党提出“党领导一切”的政治要求，具有新的时代内涵，在坚持党的领导根本前提下，要求党政科学定位、各负其责。“党领导一切”论断回答了三个方面的重大问题。
第一，明确了党的领导界限，回答了“一切指的是什么”问题。关于“一切”的内容和职责，“党领导一切”主要是阐释了党的全面领导的范围问题。这里指的“一切”，指的是“一切工作”，不仅包括横向上的各方面、各领域，还包括纵向上的全过程、各环节。也就是说，在空间维度上，党的领导要实现全覆盖，党的全面领导“必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面”。在时间维度上，党的领导要实现全过程、各环节。党的领导在时间维度上是持续性的，任何时间、条件、情况都要坚持党对一切工作的领导，确保党的领导贯彻治国理政活动的全过程之中，“哪个环节缺失了弱化了，都会削弱党的力量，损害党和国家事业”。
第二，明确了党的领导方式，回答了“如何领导一切”问题。关于领导一切的方式，不能简单地讲党政分开或党政合一。习近平总书记指出：“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工”。“党领导一切”，主要是指政治领导，绝不是党去代替其他一切组织、机构，绝不是大包大揽、包打天下，而是要将主要精力集中在把方向、谋大局、定政策、选干部、促改革等方面。
第三，明确了党的集体领导原则，回答了“谁领导一切”问题。关于领导一切的主体，强调党的全面领导是组织领导、集体领导，要防止将党委集体领导与党委书记领导相混淆、权力过度集中于个人的现象，避免“一把手”搞“家天下”“一言堂”。习近平总书记强调：“不能把党组织等同于领导干部个人，对党尽忠不是对领导干部个人尽忠，党内不能搞人身依附关系。”也就是说，党是一个有组织的集体，党的全面领导不是领导干部的个人领导，不能滥用党的权威，搞脱离人民群众监督的个人领导。
三、“总揽全局、协调各方”揭示了新时代坚持和加强党的全面领导的方法论
“总揽全局、协调各方”，最早是在党的十二届七中全会上提出的，是我们党改善党的领导方式和执政方式的重要原则，在操作层面提出了党的全面领导的总要求。由于我们党是执政党，这一地位决定处理好党与政权的关系具有特殊重要的意义。“总揽全局、协调各方”，准确概括了坚持和加强党的全面领导所应追求的目标，是我们党发挥核心作用时希望达到的理想状态。对此，习近平总书记形象地指出：“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。”
（一）“总揽全局、协调各方”具有丰富的内涵
在国家治理体系中，中国共产党居于核心地位。《党章》规定：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”这是党的全面领导原则在新时代的具体化，表明我们党对执政规律的认识有了新的深化。
“总揽全局、协调各方”，表明党的领导起到的是“牵头”“抓总”作用，不能等同于一般性管理。其中：总揽全局，就是各级党组织按照“总揽不包揽”的要求，集中精力抓住各个领域、各个方面具有战略性、全局性、前瞻性的重大问题，有效实施党的政治领导、思想领导和组织领导，保证党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本方略得到贯彻执行。协调各方，就是各级党组织要按照“协调不包办”的要求，组织协调好同级组织之间的关系和工作，支持它们依法开展工作，各自发挥作用，形成工作合力。
“总揽全局”与“协调各方”是统一的有机整体，不能将两者简单分割开来。“总揽全局”是“协调各方”的目标所在和基本方向；“协调各方”是“总揽全局”的基本手段和重要基础。“总揽全局、协调各方”的原则，决定了其他具体领导制度的作用发挥与改革，现在不过时、将来也不会过时。
（二）新时代按照“总揽全局、协调各方”原则落实党的全面领导的探索
新时代，关于如何按照“总揽全局、协调各方”原则落实党的全面领导，我们党主要进行了如下探索。
一是提出坚持党中央的集中统一领导是“总揽全局、协调各方”的前提。党的集中统一领导，符合民主集中制关于“四个服从于”原则，是一个成熟的马克思主义执政党的重大领导原则。党的集中统一领导，要通过严密的党的组织体系来实现，这就要求党的组织要保持高度的严密性，必须要有一个全党拥护的领导核心和成熟的指导思想，以达到凝聚全党的目的。进入新时代，我们党提出，坚持党中央的集中统一领导，核心要义就是要坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”。
二是提出要健全完善“总揽全局、协调各方”的体制机制。在领导体制上，重点要健全完善全面领导体制，理顺党的组织与政府等组织的关系。各级党委要抓方向、议大事、管大局，真正做到“总揽不包揽”“协调不代替”。同时，各级党组织要支持和保证同级组织按照各自职能开展工作、发挥作用。在工作机制上，要建立健全分类推进的工作机制，各级党委按工作类别差异分类推进；要完善领导班子集体领导和分工负责相结合的工作机制，形成班子整体合力。
三是提出要充分发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。党的十八大以来，我们党提出要把党的领导落实到各领域各方面各环节，着力发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的作用。把方向，就是要抓方向、议大事、管全局，要把实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴作为现实使命和政治责任，保证政治方向正确。谋大局，就是要自觉把工作放到大局中去思考、定位、布局，不断增强工作的科学性、系统性、预见性。定政策，就是要使各项政策决策、方案举措符合实际，能够解决现实问题，努力做到科学决策、民主决策、依法决策。促改革，就是要着眼全面深化改革总目标，大力弘扬改革创新精神和自我革命精神，做到守正与创新相结合。
四是提出做到“总揽全局、协调各方”要注重运用法治思维和法治方式依法执政。新时代，我们党提出要做到“总揽全局、协调各方”，就要善于运用法治思维和法治方式推进工作，善于将党的正确主张通过法律形式上升为国家意志。要保证党在宪法和法律的范围内活动，不能将法治视作陪衬，更不能将法治视作可有可无的工具手段，要在法治轨道上推动党对一切工作的领导。
四、“坚持和完善党的领导制度体系”揭示了新时代坚持和加强党的全面领导的制度要求
党的十一届三中全会后，我们党在历史上第一次提出了“党的领导制度”这一崭新的概念，在主体层面提出了坚持和加强党的全面领导的制度要求，这是加强党的领导的伟大创造。党的十八大以来，我们党又开创性地提出“党的领导制度体系”概念，标志着党的领导制度建设进入了一个新的阶段。
（一）“党的领导制度体系”概念的提出
党的领导制度体系是一个有机整体，科学整合了党的各项领导制度，具有系统性、开放性和全面性特征，可以有效地避免党的领导制度出现碎片化、离心化等现象。加强党的领导制度体系建设的价值意义在于三个方面。
一是有助于统领中国特色社会主义制度的发展完善。党的领导贯穿中国特色社会主义制度的各个组成部分，坚持和完善党的领导制度体系，在制度层面优化了党的领导架构，有利于增强和提高党的领导能力，同时也为中国特色社会主义制度的成熟定型奠定了重要基础。
二是有助于丰富和发展马克思主义政党领导理论。在制度构成上，既明确界定了党的各项领导制度的具体内容和内在结构，又形成了内容丰富、相互衔接的有机整体。在制度实现上，党的领导制度体系规定了“党领导一切”的实现路径，通过各项具体制度为坚持“党领导一切”制定了系统全面的实施方案和体制框架。在制度保障上，为新时代党把准前进方向、凝聚社会共识、制定重大决策提供了制度条件。
三是有助于巩固和提升党的领导核心优势。在当代中国，坚持和加强党的全面领导，是贯穿国家治理体系的一条主线。党的领导制度体系为新时代强化道路优势、增强道路自信提供了行动指南，有利于推动党的领导各项工作更加规范化、科学化。
（二）党的领导制度体系各项制度的逻辑性
党的十九届四中全会提出了党的领导制度体系的“六项制度”，揭示了党的领导制度体系的主要构成要素，涵盖构建党的领导制度体系的目标、动力、能力、途径等方面，科学诠释了新时代“建设什么样的党的领导制度，怎样建设党的领导制度”这个主题。“六项制度”的功能各有侧重，经过整合后，各自作用能够得到完整、全面的发挥，为新时代党的领导制度体系的科学构建提供了清晰具体的“路线图”。
其一，不忘初心、牢记使命的制度，主要解决全党必须坚守党的性质、宗旨等价值理念问题，是构建领导制度体系的思想基础和价值基础。在党的领导制度体系中，这项制度在思想、价值的深层次起着基础性作用，为后五项制度提供价值引领和政治基础。
其二，坚定维护党中央权威和集中统一领导的制度，主要解决党的团结统一问题，是构建领导制度体系的最高组织原则。只有健全维护党中央权威和集中统一领导制度，全党才能上下一致、牢固凝聚起来，形成新时代坚持和发展中国特色社会主义的磅礴力量。
其三，党的全面领导制度，主要是解决党的各级组织与同级政府等其他组织之间的关系问题，是构建领导制度体系的核心目标所在。要通过党和国家机构改革，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导落实到治国理政的各领域各方面各环节，建立健全党的各项具体制度。
其四，为人民执政、靠人民执政制度，主要解决党的领导的根本立场问题，是构建领导制度体系的根本目的和根本方式。通过这项制度建设，确保我们党牢牢站稳人民立场，防范出现党与人民相背离的危险。
其五，提高党的执政能力和领导水平制度，主要解决党能否实现长期领导、长期执政问题，是构建领导制度体系的基本着力点。健全完善这项制度，必须加强我们党的执政能力建设，提高科学执政、民主执政、依法执政的能力，将党的领导制度优势转化为执政效能。
其六，全面从严治党制度，主要解决党的领导和党组织有机体相统一的问题，是构建领导制度体系的组织保障。坚持党要管党、全面从严治党，要勇于自我革命，永葆先进性、纯洁性，为党的全面领导奠定组织基础。
概言之，从“党的领导制度”到“党的领导制度体系”，虽然仅是多了“体系”二字，但表明党对领导制度建设重要性的认识有了质的跃升。过去一般是在干部制度、组织制度、作风制度和工作制度等层面使用党的领导制度概念，没有在党的领导“制度体系”层面使用。现在讲党的领导是“制度体系”，提升了“党的领导”在中国特色社会主义制度体系中的统帅地位，其中所包含的“六项制度”目标明确、布局合理、内容丰富，各有侧重又互相支撑，为坚持和加强党的全面领导提供了制度供给和保障，表明我们党对坚持和加强党的全面领导的认识提升到了新的水平。
五、结语
“三个最”强调了党的全面领导的重要性，体现了党的全面领导的总要求；“党领导一切”是党的全面领导的具体化，是落实党的全面领导的实践要求；总揽全局、协调各方则是党的全面领导的行动化，是领导方式、执政方式问题；党的领导制度体系是党的全面领导的重要保证，目的是要实现党的全面领导的制度化规范化。
通过对党的十八大以来“坚持和加强党的领导”重要的研究，能够给予我们深刻启示：在新时代，党的全面领导只能加强，不能削弱。我们提出“党的全面领导”“党领导一切”，既不是要全盘否定“党的一元化领导”和“党政分开”，也不是要回到老路上去，而是要积极探索构建党与国家政权机关等政治组织之间新型关系的具体路径。坚持和加强党的全面领导，就是要坚持守正创新，正确对待过去在党的领导问题上所积累的宝贵经验，贯彻“总揽全局、协调各方”原则，完善党的领导制度体系，切实保证党对国家和社会的全面领导，确保党治国理政更加有效。
文章来源：《马克思主义研究》2022年第八期
网络编辑：静穆