美国项目分级评价工具（PART）及其对我国开展绩效审计的启示
美国项目分级评价工具（PART）及其对我国开展绩效审计的启示
武 国 翟艳敏（审计署驻济南特派办 山东经济学院）
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2002年开始，美国总统管理与预算办公室 ( Office of Management and Budget，简称OMB)将绩效理念引入政府预算，形成了以绩效为导向的政府预算，其主要特点是运用项目分级评价工具（Program Assessment Rating Tool,简称PART），对每个联邦项目的绩效情况进行评估，在此基础上寻求改善项目绩效，实现项目绩效评价与项目预算控制的有效整合。本文通过介绍PART相关情况，提出我国开展绩效审计需要借鉴PART的几点建议。 一、PART产生的背景、含义和内容 （一）PART产生的背景。 1949年，美国国会提出绩效预算（Performance Budgeting）的概念，开始关注绩效信息和政府财政预算决算信息之间的相关性，积极探索将政府预算决算与政府部门绩效结合起来的方法，规划预算（Program Budgeting System）、计划—项目—预算（Planning- Program- Budgeting）、零基预算（Zero-Based Budgeting）等方法不断涌现，但由于这些方法过多地关注政府预算编制预算控制等资金安排资金使用环节、对财政资金使用效果关注较少，均没有达到预期效果。 20世纪90年代，美国、澳大利亚、新西兰等国家兴起了一股以成果为导向的预算改革热潮，其中美国力度最大，专门为这项改革创建了一系列法律、规章制度、实施机构及具体方法。1992年克林顿总统上台后，大张旗鼓地提出了“再造政府”计划，将绩效预算提到首要位置，1993年1月美国国会随即通过了《政府绩效与成果法案》（the Government Performance Results Act,简称GPRA），该法案为截至目前为止世界上唯一的一个专门为政府绩效制定的法案。该法案要求，各个政府机构在编制预算、提交资金需求计划时，必须同时提交一套能够综合反映部门业绩、便于考核的绩效指标，即必须为政府支出确定效果、效率具体明确的标准，作为将来评价政府支出绩效的依据，这就在在政府资源的使用和预期达到的结果之间建立起了非常紧密的联系。该法案实施十多年后，美国审计总署（GAO）在对政府各部门进行绩效考评过程中逐渐发现，按照法案要求，虽然各个政府部门能够持续地提供部门绩效指标信息，但是政策决策者和项目负责人却并没有充分利用这些信息进行改进项目决策和提高项目管理。 在这种背景下，为进一步改善公共资源绩效，小布什政府提出进一步整合政府绩效与财政预算的思想，2002年，美国总统管理与预算办公室开发并实施了项目分级评价工具PART，该办公室主要协助总统工作，监督各部门提交年度预算和年度绩效报告，并要求各部门将年度预算和绩效报告提交总统，由总统签署后提交国会审议。 （二）PART的含义和内容。 美国总统管理与预算办公室开发PART的主要目的是通过考察各个联邦项目绩效情况，查找联邦项目在决策和实施过程中的利弊，为联邦政府改善项目决策、增强项目实施效果提供依据。PART实际上就是一套标准化的调查问卷，由4个部分组成，针对每个项目的绩效和管理情况，设计了大约30个问题（问题数量根据项目类型不同而有所区别），对每个问题，都要有简短的回答和有证据支撑的详细解释。 PART的4个组成部分分别是：1.项目的设计和目标（program purpose & design）,用于评估项目设计和目的是否清晰与合理；2.战略规划（strategic planning），用于评估项目是制定了长期/年度措施与目标；3.项目管理情况（program management），用于评估项目的财务管理状况与改进措施；4.项目结果与绩效（program results/accountability），根据战略规划和其他评估情况，评估项目绩效。前三部分以是/否的形式回答和记分，第四部分的问题可将实际效果划分为4个层次回答，即是、很大程度上是、很少程度上是、否，以反映目标的实现程度和相关证据的充分适当性。有时，对这四个部分问题而言，“不适用（not applicable）”也是适合的答案。 为使PART所设计的问题与项目之间具有更强的相关性，美国总统管理与预算办公室将联邦政府所有的项目分为7类：1.联邦政府雇员直接参与的项目（direct federal programs），如签证；2.竞争性拨款项目（competitive grant programs）；3.分类/公式拨款项目（block/formula grant programs）；4.监管基础的项目（regulatory-based programs）；5.获取资本（产）与服务的项目（capital assets and service acquisition programs）；6.信用支持项目（credit programs）；(7)研发项目（research and development programs）。对上述各类项目，PART设计的大部分问题是相同的。同时，为了充分评估具体某类项目绩效，PART也会针对该类项目特点设计出若干具有较强针对性的问题。 需要说明的是，PART中的各个问题之间并非独立，而是相互联系的。恰当的长期目标和措施是年度目标与措施的基础，也为评价与这些目标相关的结果提供了依据。第二部分与第三部分的问题主要围绕战略规划和绩效度量展开，这两部分的一些问题与第四部分的问题之间具有联系。如果对在第二部分和第三部分中相关问题的回答显示，长期或年度目标和措施并不理想，那么在第四部分中就不能得出项目全部实现绩效目标的结论。 一般情况下，PART的4个组成部分中，每个部分总分值均为100分，且每一部分中的各个问题具有相同的分值。特定情况下，使用者可对各个问题的分值进行调整。评估结束后，根据对PART中每个问题的回答情况，各个问题都会有一个得分。在此基础上，计算出PART每个组成部分的得分，按照各个部分在评估中所占比重，计算出项目绩效的总分，并以此为依据判断项目绩效情况。这4个部分的比重分别为：项目设计/目标占20%；计划占10%；管理占20%；结果/责任占50%。根据分数高低，PART的评估结果分为四个等级，分别为有成效（得分在85分以上）、中等有效(得分在70至84分之间)、尚可(得分在50至69分之间)、没有成效(得分在49分以下)。另外，对未建立适合的绩效指标，或未能提供具体数据的项目，要评为“成效未显示（results not demonstrated）”。 2002年PART发布的当年，联邦政府就在67个项目中试行了PART，并根据各部门反馈意见对PART进行了修订和完善，在2004年的政府预算编制中PART发挥了很大作用，它增强了预算政策制定者的绩效责任，改变了联邦管理者思考问题的方式，让联邦管理者将工作重心转移到证明项目效果上来，从而促进了联邦项目管理水平的提高。 二、PART对我国开展绩效审计的启示和借鉴 美国政府在项目管理上强化绩效观念已经取得了很大成效，而我国政府绩效评价尚处在起步阶段，政府项目绩效评价还处在外力推动的状态，如何建立科学有效的项目绩效评价指标、如何保持项目绩效评价的连续性和有效性等问题仍有待研究。为此，我们应借鉴美国项目分级评价工具的理念和方法，提高政府部门绩效和政府投资项目绩效。 （一）审计是提高政府项目绩效管理的外部因素，增强政府项目绩效主要靠内因驱动。 唯物辩证法认为，事物的发展变化是内因和外因共同作用的结果，内因是事物发展变化的根本原因，是事物发展变化的依据；外因是事物发展变化的条件，外因通过内因起作用。PART的产生、修订、完善直至发挥重要作用的过程也表明，美国总统管理与预算办公室以及具体应用PART的各个政府部门在PART发挥效果的过程中起着关键作用，美国审计总署（GAO）通过提出问题和收集各部门对PART的反馈意见促进了PART的完善和应用。要提高我国政府投资项目和政府部门支出的绩效水平，主要依靠财政部、国家发展改革委等部门加强政府预算管理和项目计划管理，要求政府部门在编制预算和申请项目时必须同时提交部门绩效指标和项目绩效指标，审计部门在评价部门绩效和项目绩效可以将上述指标作为评价依据，以督促政府部门和项目执行部门切实增强绩效意识，关注政府支出结果和项目建设运行效果，提供政府部门提供公共服务的质量，将加强绩效管理作为被审计单位的内在需求。 （二）法律是开展政府绩效管理的重要保证，必须加快政府绩效评价法制建设。 美国政府绩效评价取得巨大成效同美国政府颁布的《政府绩效与成果法案》存在很大关系。从长远来看，将绩效评价的要求、目的、方法、标准、内容等以法律的形式固定下来，并以法律的力量督促各个政府部门贯彻执行是推进政府绩效审计的根本出路。可喜的是，修订后的审计法实施条例已将国家的政策、标准、项目目标等方面的规定作为审计机关评价依据，但上述标准、项目目标中是否包含政府部门绩效指标和项目绩效指标还需要国家另外出台法律法规予以明确。况且，以法律的形式要求各个政府部门在编制预算、申请项目时确定绩效标准，有利于在各个政府部门形成绩效评价的良好氛围，将重视绩效、关注绩效、提高绩效由审计部门的关注的事情拓展为整个政府部门的关注的事情，将改善部门绩效和项目绩效由审计部门的推动行为变为各个政府组成部门和项目单位的自觉行为。 （三）增强政府服务意识，为推进服务型政府建设发挥审计的作用。 服务型政府建设是一个全方位、多内容的系统工程，涉及施政理念的转变、政府职能的转换、服务能力的提升、服务行为的规范等多方面的内容。审计机关通过开展政府部门绩效评价和绩效审计工作，可以发现各个政府部门在履行职责、提供公共产品和公共服务方面的薄弱环节和不足之处，并通过提出审计建议的方式促进各政府部门提高服务水平，这就要求审计部门首先要增强服务意识，树立民本审计观念，以增强政府部门公共服务职能、更好满足人民生活需要作为审计工作的重点之一，督促有关政府部门在提供公共服务通过制定明确的服务标准提高服务质量，包括提供公共服务的内容、流程、时间要求、数量要求等要求，以增强政府工作透明度，便于政府工作接受社会公众的监督，也为绩效审计和绩效评价提供客观依据和评价标准。（武 国 翟艳敏）
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