学术前沿 |《检察日报》 田宏杰：“案-件比”：促进新时代检察工作高质量发展
田宏杰中国人民大学法学院暨刑事法律科学研究中心教授博士生导师“案-件比”作为司法质效“晴雨表”、公正司法助推器，给检察机关办案活动带来了新气象，对实现兼顾高效率水平的高质量公平，彰显以人民为中心的中国特色检察制度优势发挥了重要作用。“案-件比”指标的建构与落实已经基本完成，下一阶段的主要任务应着眼于对“案-件比”的深度分析、运用，以彻底释放其倒逼检察业务质效提高、促进检察机关能动履职的制度效能。GDP（国内生产总值）一词，能让人们更直观地了解到不同国家或地区的经济状况。2019年，检察机关创造性地提出“案-件比”概念，让人民群众能更直观地了解检察机关的办案质效。如同绿色GDP超越了传统GDP指标唯生产力论的弊端，“案-件比”因破除了传统诉讼观念与司法行政化管理的藩篱，更契合检察体系和检察能力现代化建设的理念，自实施以来，取得了一系列显著成效。在传统考核体系下，有的检察人员难免会就案办案，注重守住形式合法的底线，未能从以人民为中心的政治高度认识检察工作，对办案的社会效果和人民群众的获得感重视不够。“案-件比”考评体系将人民群众在司法活动中的“感受”转化为终极价值考量，促使检察人员更加坚定“如我在诉”的为民情怀，切实把以人民为中心落实到具体办案中，人民群众对检察工作的满意度不断提高。2021年，不批准逮捕38.5万人，同比上升65%，而不批捕申诉案件数量同比下降37.1%；不起诉34.8万人，同比上升39.4%，而不起诉申诉案件数量同比下降19.5%；办理国家赔偿案件数量同比下降8.9%。不难看出，“案-件比”考评体系的实施，不仅有力推动了政治效果、社会效果和法律效果在办案中的有机统一，而且充分实现了“案-件比”考评体系设计的内在科学性和制度预期，即：中国特色社会主义进入新时代，人民群众不仅期待案件的实体结果公正、诉讼程序合法，而且还期待诉讼过程便捷高效、诉讼权利得到充分保障，而“案-件比”正是最高检贯彻习近平法治思想，满足人民群众更高期待，在扎实汇聚全国检察机关多年先行先试经验和做法的基础上，创造性推进检察案件质量评价现代化建设的具体体现。“案-件比”改革实施的成果不仅惠及案件当事人，还惠及广大人民群众，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。“案-件比”考评体系进一步激发了检察人员不断增强业务能力的自觉性和责任心，提高每一个环节的办案质量，以避免因工作粗疏而发生程序倒流、“件”数增加，在不断追求极致的过程中，最终实现检察工作的质效统一和实体程序的双重正义。自2019年最高检首次提出以来，“案-件比”考评体系指标逐年优化，2019年至2021年同比分别降低0.02个、0.44个、0.28个点，这相当于逐年压缩了约3万个、41.2万个、45.2万个空转程序、内生案件；2022年，各级检察机关深化运用“案-件比”评价标准，全年压减6.6万个空转刑事检察程序、内生案件。审查起诉办案期限的缩短更是直观反映了“案-件比”在倒逼检察工作质效提升上的成效。2021年，全国检察机关审查起诉平均办案期限为45.5天，较2018年减少13.6天。至于“案-件比”考核在各地检察院认真落实带来的办案质效的提升，则更是喜人。例如，宁夏回族自治区检察机关抓住“案-件比”这一核心指标，切实提高办案效率，强化监督效果，2021年检察机关刑事案件退查、延期次数比2018年分别减少67.7%、87.4%。而“案-件比”指标之所以能够切实发挥预期功能，实现效率与公正的兼顾，实现三大效果的有机统一，主要还是在于其既符合理性人行为选择的经济原理，充分释放了考核机制的激励效应，又契合司法活动运行的内在规律，具有高度的科学性。“案-件比”的推行不仅直接提高了检察工作的质效水平，而且有效推动了一系列司法改革热点的深化、落实，在国家治理体系与治理能力现代化进程中发挥了积极的司法保障作用。在“案-件比”考评体系环境下，认罪认罚从宽制度简化程序适用、实现案结事了的优势充分凸显，在实践中广泛适用。随着刑事“案-件比”的逐年优化，认罪认罚从宽制度适用率从2019年的49.3%提高到2021年的89.4%，增加了40.1个百分点，2022年1月至11月适用率达90%以上。由于“捕诉一体”、检察引导侦查与“案-件比”评价指标高度契合，以“案-件比”为核心的案件质量评价体系对检察机关精准引导侦查、提升捕诉精准化与有效性形成了倒逼机制。2021年以来，湖北省检察机关刑事检察部门共办理提前介入案件4804件，同比上升80.6%，退回补充侦查的案件同比下降69.8%，“案-件比”优化为1.11，同比下降0.55个点，是全国范围内“案-件比”指标促进改革深化、发挥制度优势的生动写照。由此可见，“案-件比”评价指标的建构与实施作为新时代检察改革系统布局的有机组成，与其他改革重点相辅相成，共同服务于构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相符合、与建设中国特色社会主义法治国家相适应的新时代检察体制。“案-件比”指标不仅是转变办案理念与方式的指挥棒，也是拉动检察技术创新的新引擎。自“案-件比”改革实施以来，为了适应评价指标的变革，各地检察机关和检察人员深挖大数据潜力，把数字赋能监督、监督促进治理做得更实更优，积极拥抱检察业务“数字革命”，为强化法律监督、依法能动履职提供了数据支撑。例如，为了精准掌握全院、每个部门、每个办案检察官甚至每个案的“案-件比”情况，2020年张家港市检察院专门开发了“案-件比”实时分析系统，解决了跟踪测算的技术难题，实现了对案件、对办案检察官的精准管理。2021年，广州市检察院立足一线业务实践需求，研发上线“穗检数据全景台”，深度利用大数据、知识图谱、自然语言处理等技术，通过可视化形式全面呈现刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等检察工作的办案情况，不仅能对“案-件比”等指标的变化态势作出研判，还能实现对不捕不诉、撤回起诉、捕后不起诉、诉后判无罪等重点评查案件的抽取，掌握重点工作的开展情况，对办案流程中存在的问题进行预警。实施三年多来，“案-件比”作为司法质效“晴雨表”、公正司法助推器，给检察机关办案活动带来了新气象，对实现兼顾高效率水平的高质量公平，彰显以人民为中心的中国特色检察制度优势发挥了重要作用。在党的二十大开启全面建设中国式现代化的新征程上，“案-件比”如何建功新时代，推动检察工作高质量发展？笔者以为，应以抵御制度异化风险和充分释放制度效能为目标，从以下几方面进一步完善以“案-件比”为核心的考评体系。经2020年1月最高检首发《检察机关案件质量主要评价指标》以及2021年10月修订，“案-件比”指标的计算规则已有系统而明确的规定，但仍有需要细化完善的空间，以堵塞规则漏洞，防止制度实践偏离预期目标。例如，对于“件”的种类规定，应以司法活动客观规律和人民群众主观感受为根本依据进行动态、开放的修正。同时，不同种类的“件”对办案质效的反映程度存在差异，但在“案-件比”评价指标层面，“件”与“件”的差别却并不明显，由此诱发实践中一些办案人员对“件”进行逆向选择，背离“案-件比”评价指标的设置初衷。对此，可考虑以对办案质效的影响程度为依据，赋予不同的“件”相应不同的权重。“案-件比”指标的建构与落实已经基本完成，下一阶段的主要任务应着眼于对“案-件比”的深度分析、运用，以彻底释放其倒逼检察业务质效提高、促进检察机关能动履职的制度效能。首先，要协调“案-件比”与其他考评指标的关系，“案-件比”是综合性的指标，尽管起到提纲挈领的作用，难免不尽系统、完整，需要结合其他指标进行关联分析从而获得全面真实的评价。其次，要实现与检察官业绩考评的深度融合，统筹对案的管理和对人的管理，将案件考核切实转化为提升队伍素质的动力。最后，积极开展业务数据分析研判会商，为业务决策和制度改善提供参考和依据，促进监督办案与政治、大局、为民紧密衔接。多元化治理与共建共治共享已成为国家治理体系和治理能力现代化建设的基石，也是检察官业绩考评、案件管理乃至检察监督努力前行的方向。为此，一是应进一步发掘、完善检察听证的制度功能，尤其在重大疑难复杂案件办理中，通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方参与，与公安机关承办人、当事人面对面沟通，听取意见，减少公安机关对不捕不诉等提出复议复核、当事人信访等发生，为进一步优化“案-件比”提供新的制度空间。二是加强与科研机构、社会团体、公益组织的互联互通机制。深度结合大数据分析、人工智能等数字技术，共同开发利用“案-件比”等考评数据并定期向社会发布数据及其分析报告，以预警社会、协助决策，更好地发挥“案-件比”考评指标推动检察改革、助力社会治理的制度价值。推荐阅读：